2018年11月20日，中央第一生态环境保护督察组在对辽宁省开展“回头看”并统筹实施渤海生态环境问题专项督察期间，发现锦州凌海市在主导推动“龙海馨港旅游有限公司海上湿地乐园”（以下简称海上湿地乐园）和“大凌河口至张家公路”（以下简称大张公路）项目上违法违规围海填海，搞变通、乱作为，性质恶劣。

　　一、基本情况

　　凌海市位于渤海辽东湾畔，域内拥有重要的大凌河口滨海湿地。2014年4月，凌海市政府与龙海馨港旅游有限公司签订协议书，确定在渤海大凌河入海口西侧海域开发建设海上湿地乐园项目，包括湿地观光、海洋牧场、海洋码头、温泉度假、旅游地产、海洋生物精深加工等6个部分，项目一期计划投资50亿元。凌海市政府承诺为其提供6万亩滩涂、浅海使用权，并负责办理海域使用权证。

　　2015年2月，龙海馨港旅游有限公司在未办理用海手续的情况下开工建设，2016年9月围填海工程基本完成。该项目由东西两个围堰组成，东围堰围海面积约305公顷，人工岛等填海面积约20公顷；西围堰围海面积约621公顷，人工岛等填海面积约39公顷。其中，东围堰区域压占辽河口国家级自然保护区面积240公顷，其中缓冲区约123公顷、实验区约117公顷。

　　2016年，凌海市政府利用围堰作为路基，为海上湿地乐园项目配套建设大凌河口至张家公路，全长26.4公里，路宽12米，包括310米的龙海1号桥和156米的龙海2号桥，计划总投资1.75亿元。目前，已经建成18.7公里公路和龙海2号桥。

　　另外，2015年9月，凌海市政府以海上湿地乐园项目为依托，申报国家农业科技园区，并于同年12月获批。2016年9月，凌海市政府申请设立大凌河口国家级海洋特别保护区（海洋公园），于同年12月获批。2018年9月，因海上湿地乐园项目侵占辽河口国家级自然保护区问题，生态环境部约谈了锦州市政府。

图1 违法填海项目示意图（1-5为与东围堰相连接的填海工程，6-10为与西围堰相连接的填海工程）

　　二、主要问题

　　（一）盲目决策、肆意变通

　　根据《辽宁省海洋功能区划（2011-2020年）》，海上湿地乐园项目所处区域为辽东湾农渔业区，禁止建设旅游开发项目。但督察发现，2014年4月以来，凌海市党委、政府先后9次召开会议推动海上湿地乐园项目，市委常委会强调全力以赴支持项目建设，市政府常务会多次要求各部门对项目推进中的问题抓紧协调落实，确保项目早开工、早建成、早运营。2015年12月，凌海市将海上湿地乐园项目作为发展特色旅游的龙头项目列入《凌海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。

　　根据《中华人民共和国海域使用管理法》，海上湿地乐园项目用海面积大于100公顷，属于国家审批事项；《辽宁省海域使用管理办法》规定，围海30公顷以上60公顷以下的项目用海由地市级人民政府批准，报省人民政府备案；围海60公顷以上100公顷以下的项目用海，由省人民政府审批。为推进这一海上旅游开发项目实施，凌海市政府明知是旅游开发用海，明知围填海面积超过自身审批权限，但为推进项目建设，不惜弄虚作假，肆意变通，采取“化整为零、分散审批”的方式，并假借发展围海养殖的名义进行用海审批。2015年3月至2017年9月，先后审批登记海域使用权35宗，其中将西围堰围海海域拆分为29宗小于30公顷的项目，将东围堰围海海域拆分为5宗小于30公顷的围海养殖和1宗开放式养殖用海项目。为了掩人耳目，还将这35宗海域使用权分别登记给龙海馨港下属5家子公司及4名员工，为企业围填海行为保驾护航。

　　锦州市不仅没有及时制止违法项目建设，反而给与鼓励和支持。2014年5月，锦州市政府主要领导在《关于锦州市龙海馨港旅游产业有限公司海上湿地乐园项目进展情况的报告》上做出批示，要求支持项目建设。

　　（二）监管不力、以罚代管

　　辽宁省及锦州市两级海洋部门虽然发现了海上湿地乐园项目存在违法问题，但仅简单交办了事 ，没有及时进行跟踪督办，监管形同虚设。凌海市海洋部门对企业违法围填海行为始终未主动履行监管职责，以罚代管，导致违法项目边罚边干。

　　2015年4月，辽宁省海洋部门检查发现海上湿地乐园项目存在违法围海问题后，移交给锦州市海洋部门办理，锦州市海洋部门又交给凌海市海洋部门查处，凌海市海洋部门虽于当年对企业罚款1076万元，但违法建设并未停止，直至2016年9月违法项目基本建成，监管部门再未采取任何措施制止违法行为。

　　2017年6月，辽宁省审计厅审计指出，海上湿地乐园项目存在未取得海域使用权违法建设问题，凌海市海洋部门虽再次对企业处罚75万元，但未要求企业整改。2018年4月，辽宁省及锦州市两级海洋部门在联合巡查中发现，海上湿地乐园项目存在违法填海问题，再次交由凌海市海洋部门查处，但违法行为至今仍未得到纠正。

图2 西围堰人工岛

图3 东西围堰

　　（三）违法审批、未批先建

　　2015年，锦州市交通部门和凌海市政府为支持海上湿地乐园项目，配套建设大张公路，并申请列入《辽宁省交通运输建设“十三五”规划》，获得省交通部门支持。2016年3月，锦州市发展改革委批复大张公路项目建议书。2016年8月，凌海市发展改革局在大张公路项目未取得海洋、国土资源、环境保护等部门审批的情况下，批复项目可研报告。2016年8月，大张公路开工建设，截至2018年8月停建时，已建成道路18.7公里和龙海2号桥，完成投资约6000万元，其中4079万元为省交通部门资金。

图4 大张公路“海上”路段

图5 在建的龙海1号桥，建成的龙海2号桥

　　三、原因分析

　　锦州及凌海市两级党委、政府没有认真履行生态环境保护主体责任，重发展、轻保护，以牺牲生态环境为代价，片面追求经济增长。凌海市政府甚至在2017年中央环境保护督察明确指出辽宁省违法围填海问题突出的情况下，仍然顶风推动项目持续建设。

　　辽宁省及锦州市两级海洋部门主动作为不够，未认真履行监管责任。凌海市海洋部门日常监管失职，对违法问题视而不见，致使违法项目边罚边干，造成严重生态破坏。

　　锦州及凌海市两级发展改革委和交通部门没有认真落实生态环境保护“一岗双责”要求，违规审批大张公路项目，为违法项目建设配套设施，造成国家资金浪费。辽宁省交通部门把关不严，安排资金支持违法项目建设，鼓励违法行为。