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对十三届全国人大一次会议第1044号建议的答复

2018-07-18 来源:生态环境部

2018-07-18 来源:生态环境部
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沈满洪代表:

  您提出的“关于加强海洋环境保护的建议”,原由国家海洋局主办。国务院机构改革后,因部门职能调整,改由我部会同自然资源部、交通运输部、农业农村部办理。经研究,答复如下:

  海洋是地球上最大的水体,也是生态环境的重要组成部分,与人类的生存与发展有着密切的关系。随着经济社会的发展,海洋的作用越来越重要,但目前海洋环境状况不容乐观,环境污染与生态系统退化等问题较为突出,社会各界对海洋环境保护工作的关注程度越来越高。您提出的加强海洋环境保护的建议,很有针对性,对完善相关工作具有重要借鉴意义。

  一、关于加快推进入海污染物总量控制制度

  污染物排放总量控制是实现环境质量目标的重要手段,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《水污染防治行动计划》(以下简称《水十条》)中均提出了在重点海域建立污染物排海总量控制制度的要求。2016年,国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》,明确通过实施控制污染物排放许可制,落实企事业单位污染物排放总量控制要求,逐步实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变,控制的范围逐渐统一到固定污染源。

  我部认真贯彻落实党中央、国务院关于排污许可制的决策部署,不断改革完善污染物排放总量控制制度。一是以实施排污许可制度为基本制度,对环境质量不达标地区,通过提高排放标准或收严许可排放量等措施,对企事业单位实施更为严格的污染物排放总量控制,推动改善环境质量。二是落实《水十条》各项减排工程和工作任务,将污染物减排目标责任落实到省级人民政府,加大对地方督察巡查力度,确保污染物总量控制目标的实现。三是以重点行业为抓手,将实施污染物总量控制的种类扩大到总氮、总磷,在《“十三五”生态环境保护规划》及有关文件中规定的总氮和总磷控制区核发的排污许可证中,明确总氮、总磷的许可排放量。四是印发《关于加强固定污染源氮磷污染防治的通知》,将肥料制造、污水集中处理、规模化畜禽养殖等18个行业作为氮磷污染防治的重点行业,全面推进氮磷达标排放,实施重点流域和行业氮磷排放总量控制。

  近年来,原国家海洋局积极组织天津、浙江、福建等地开展入海污染物总量控制制度试点,印发《关于率先在渤海等重点海域建立实施排污总量控制制度的意见》《重点海域排污总量控制技术指南》,在强化水质目标衔接、加强污染摸底调查、健全完善管理框架、实施责任考核等方面取得一定成效,为实施入海污染物总量控制打下较好基础。

  下一步,我部将继续推进排污许可制度的实施,争取到2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作,实现对固定污染源精细化、信息化管理,有效推进陆源污染削减与总量控制。

  二、关于逐步取缔“排海工程”

  污(废)水排海通常有两种方式,即岸边排放(通过排污口直排入海)和离岸排放(通过污水海洋处置工程排放入海)。在岸边排放监督管理方面,从2006年至今,我部持续对400余个日排水量100 立方米以上的入海排污口进行定期监测发布。强化对陆域污染物入海通道的管理,组织沿海各地对各种入海水流(包括河流、排污口和其他排口)进行全面清查、登记,基本完成非法和设置不合理入海排污口清理工作。建立近岸海域环境质量监管平台,实现入海排污口登记信息网络填报。

  在离岸排放监督管理方面,为解决沿海地区排污单位通过海洋处置工程享受较为宽松的排放限值问题,我部将《污水海洋处置工程污染控制标准》(GB 18486-2001)修订工作纳入《国家环境保护标准“十三五”发展规划》。目前,已完成《利用海洋处置工程排污适用排放标准调整方案》征求意见工作。方案明确离岸排污口将不再执行宽松排放限值特权,现有和新(扩、改)建的各类利用海洋处置工程排放污(废)水的排污单位,根据其所属行业类别,分别执行适用的国家和地方排放标准。

  下一步,我部将持续对直排海污染源进行监督性监测,动态更新近岸海域环境质量监管平台中入海排污口相关信息,加快做好相关标准的修订实施工作。

  三、关于提高环境准入门槛,打造海洋生态安全格局

  我部高度重视沿海地区产业布局,要求沿海相关产业的发展要与沿海产业布局规划、环境保护规划、近岸海域环境功能区划、海洋功能区划等相协调,要与海洋功能定位、环境保护要求相符合。在生态敏感区域内逐步提高重点产业环境准入门槛,严格控制新上石化等高风险、高污染行业。对不符合国家产业政策、不符合国家相关产业布局规划的建设项目,坚决不予审批。对符合法律法规、产业政策、规划和海洋生态环境保护要求的建设项目,给予积极支持,认真做好环境影响评价文件审查工作。

  自然资源部和国家海洋局贯彻落实党中央、国务院决策部署,将生态文明建设贯穿围填海管理全过程。自然资源部结合我国海洋生态环境保护现状,今后除国家重大战略外,将全面停止新增围填海项目审批。对于审批通过的各类新增围填海项目,严格开展海域使用论证;完善重大建设项目用海第三方评审制度,严格专家评审把关;要求同步强化生态保护修复,最大程度避免降低海洋生态系统服务功能。对于未经许可的围填海项目,依法查处,责令恢复海域原状。

  下一步,我部将与各相关部门密切配合,严格控制各种占用海洋生态系统空间的建设活动和资源开发活动,维护海洋生态系统完整性,确保实现《水十条》提出的到2020年全国自然岸线保有率不低于35%的目标。

  四、关于贯彻陆海统筹理念,建立长江流域水环境保护协作机制

  2017年3月,我部、发展改革委、科技部等部门联合印发《近岸海域污染防治方案》(以下简称《方案》)。《方案》贯彻陆海统筹、河海兼顾、污染防治与生态保护并重理念,充分考虑了陆域、江河、流域对海洋环境的影响,统筹陆域和海域污染防治工作,推动生态环境保护区域联动,增强近岸海域污染防治和生态保护的系统性、协同性。

  在长江流域水环境保护方面,经国务院批准,我部、发展改革委、水利部联合印发《重点流域水污染防治规划(2016-2020年)》(以下简称《规划》)。《规划》进一步完善由“流域—水生态控制区—水环境控制单元”构成的三级流域水生态环境功能分区管理体系,在控制单元基础上进一步细化、实化工程措施和管理要求,推进流域、区域水污染防治网格化、精细化管理。同时,按照十八届五中全会提出的“探索建立跨地区环保机构”和《生态文明体制改革总体方案》中“开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点”等有关要求,我部深入研究包括长江在内的跨地区环保机构和流域环境监管机构设置问题,加强部门、地方之间的沟通协作。

  按照《深化党和国家机构改革方案》,国家海洋局的海洋环境保护职责划归我部统一行使。我部将进一步加强陆海统筹,会同有关部门推动落实《方案》《规划》,以综合整治黄河口、长江口、闽江口、珠江口、辽东湾、渤海湾、胶州湾、杭州湾、北部湾等海域污染为重点,协同推进海洋污染防治,不断提高海洋环境管理水平。

  五、关于加强海洋运输风险防范,建立损害赔偿制度

  交通运输部通过采取健全船舶安全和污染防治法规体系、强化现场监督管理、加强船舶污染应急能力建设等措施,持续推进船舶及其有关作业活动污染防治工作。2017年,交通运输部直属海事系统实施船舶防污染检查7.5万余艘次,检查内容包括船舶防污染设施设备、作业防污染措施、有关作业报告和记录等,并加大对航运企业和船员的宣传力度,督促船舶严格遵守海洋环境保护有关法律法规。海事管理机构综合运用船舶、卫星、飞机、无人机和信息化手段等开展水域监控,加大对船舶非法排污行为的打击力度。

  为解决船舶污染事故损害赔偿问题,我国借鉴国际油污损害赔偿基金组织及其他国家的经验和做法,建立了由船东、货主共同承担油污损害赔偿的机制,主要包括船东油污责任险,以及货主按照其石油接收量缴纳的船舶油污损害赔偿基金。交通运输部制定《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》,要求在我国管辖海域航行的有关船舶应按规定投保油污损害民事责任保险或取得其他财务保证;配合财政部制定《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》,要求在我国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质的货物所有人或其代理人按规定缴纳船舶油污损害赔偿基金。基金于2012年7月1日开始征收,目前已受理近20起船舶油污损害赔偿案件,2017年完成3起案件的基金理赔工作。目前,交通运输部正组织开展基金管理制度研究工作,着力推动完善沿海与内河船舶污染损害赔偿体系。

  下一步,交通运输部将深入贯彻党中央、国务院决策部署,严格执行《中华人民共和国海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等有关法律法规,推进实施《船舶与港口污染防治专项行动实施方案(2015-2020年)》,不断完善船舶污染管控体系,提升船舶污染应急能力。

  六、关于大力解决海水养殖中的环境污染

  我国沿海养殖中包括大量的贝类、藻类,产量分别约占海水养殖产量的72%和11%,贝藻养殖不仅不需要投饵,而且还吸收海水中的氮、磷和有机物等,对净化水质和固碳有一定作用。但同时,海水养殖排泄物等也会对海洋环境造成污染。农业农村部积极开展相关工作,通过技术手段防控局部地区因近海网箱和工厂化养殖而带来的污染,促进海水养殖业健康发展。一是完善规划,指导沿海县级以上地方人民政府编制修订《养殖水域滩涂规划》,科学划定禁养区、限养区和养殖区,优化养殖空间布局,逐步解决局部地区养殖密度过大的问题。二是严控排放,鼓励工厂化养殖配置排水处理设施,鼓励网箱养殖配套粪污收集装置,减少养殖污染物对水体影响。三是推广示范,推广生态健康养殖方式,发展深水网箱和智能化网箱,推动水产养殖向深海发展。

  七、关于加大“休渔期”制度建设力度

  在伏季休渔制度方面,原农业部于2017年1月发布“史上最严休渔制度”,在各地的共同努力下,新制度实施基本平稳,渔业资源情况明显好转,制度调整取得良好成效。2018年,在伏休执法交叉督察以及征求相关专家意见的基础上,按照总体稳定、局部优化、减少例外、利于监管的原则,对伏季休渔制度进行了调整。一是将休渔时间由各地自定三个月,统一为5月1日起休渔,时间不少于三个月,确保除钓具外的全部作业方式统一开始休渔,加强对产卵亲体和幼鱼的保护;二是将捕捞辅助船的休渔时间由之前与配套作业船只一致,调整为原则上须待所在海区完全开渔后才能停止休渔,进一步加强对这部分船只的监管。下一步,农业农村部将加强效果评估,进一步完善休渔制度,更好地保护海洋渔业资源。

  在控制捕捞强度方面,近年来,农业农村部和各地按照党中央、国务院部署安排,通过采取渔船“双控”制度和渔民减船转产措施,大力压减海洋捕捞强度,计划到2020年,共压减海洋捕捞机动渔船2万艘、功率150万千瓦。下一步,农业农村部将以实施海洋渔业资源总量管理制度为契机,以和沿海省(区、市)签订海洋渔业资源总量控制目标责任状为抓手,大力压减海洋捕捞渔船数量和功率量,特别是压减“双船底拖网、帆张网、三角虎网”等对资源和环境破坏性大的作业类型渔船。继续深入开展违规渔具清理整治,引导渔民使用资源节约型、环境友好型的作业方式,进一步降低捕捞强度,促进渔业可持续发展。

  在严厉打击非法捕捞方面,2017年全国渔政队伍以“亮剑2017”系列渔政执法行动为载体,重拳出击、打非治违,渔政执法工作,特别是伏季休渔执法取得了积极成效。全年“亮剑”行动共查处违规违法案件近1.5万件,处理涉案人员1.34万人,向公安机关移送2962人;清理取缔涉渔“三无”船舶7000余艘、“绝户网”40余万张(顶)。2013年至今,已清理取缔涉渔“三无”船舶3万余艘、“绝户网”等禁用渔具90余万张(顶)。下一步,农业农村部将继续指导全国各级渔业渔政部门,扎实开展“中国渔政亮剑2018”系列专项执法行动,切实保护好渔业资源,推动渔业绿色发展。

  八、关于积极探索海洋海岛自然保护区建设

  截至2017年底,我国共建立海洋海岸类型自然保护区68个,占我国自然保护区总数的2.47%;总面积716838公顷,占我国自然保护区总面积的0.49%。其中,国家级自然保护区17个,占我国国家级自然保护区总数的3.62%,其面积占我国国家级自然保护区总面积的0.53%。由于海洋海岸类型自然保护区的建设落后于整体水平,一些需要优先保护的对象尚未得到有效保护。我部将会同有关部门采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式,鼓励地方和部门在科学考察和评估的基础上,将具有丰富生物多样性、重要生态功能、特殊生态价值的海涂、海域、海岛等划为自然保护区或晋级为国家级自然保护区,并积极探索建立和完善资金保障机制,促进海洋海岸类型自然保护区健康发展。

  感谢您对海洋生态环境工作的关心和支持。

生态环境部

2018年7月18日

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