2008年5月12日四川汶川8.0级大地震震惊世界。截至6月1日12时，四川汶川地震已造成69016人遇难，368545人受伤，失踪18830人，紧急转移安置1514.74万人，累计受灾人数4555.2965万人。据卫生部报告，截至6月1日12时，因地震受伤住院治疗合计91762人，已出院61597人，仍有12243人住院，共救治伤员541258人次。而且目前仍余震不断，唐家山堰塞湖次生环境灾害、饮水安全、灾后疫病等问题都存在很大的隐患。

　　据四川省政府统计，重灾区德阳、成都、阿坝、绵阳、广元、绵竹6个城市受灾工业企业经济损失约2000亿元，占总损失的95％。据国家文物局统计，截至5月29日，2700件文物受损，修复约需57亿元。根据初步统计，四川省环保系统国家财产(主要是房屋、车辆和设备等)直接损失14.9亿元。有关专家估计，汶川地震造成的灾区经济损失要超过5000亿元。

　　5月23日，国务院抗震救灾总指挥部在列车上召开第13次会议，会议决定成立国家汶川地震灾后重建规划组，主要负责组织灾后恢复重建规划的编制和相关政策的研究，启动灾后恢复和重建工作。6月3日，国务院抗震救灾总指挥部召开第16次会议，讨论通过了《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》。社会各界对灾后恢复和重建工作显示出了非常急迫的心情和高度的关注。

　　但是，摆在灾后恢复重建面前一个十分重要的、需要冷静思考问题是，如何全面坚持以人为本，运用科学发展观，指导灾区恢复和重建。根据我们的一些初步研究，现提出以下政策建议。

    　科学开展地震灾区影响评估

　　灾区损失和影响评估是地震灾区恢复重建的重要科学依据。由于震灾破坏十分严重，且地震灾后重建在我国也没有太多的经验可循，尤其是这次四川汶川大地震很多重灾区都在山区和青藏高原边缘地带。灾后恢复重建任务非常艰巨，涉及到灾区社会体系、产业经济体系、行政体系、应急体系等的重新建设，必须要在科学发展观的指导下开展灾后重建工作。

　　建议的总体思路是:统筹全局、系统考虑、分步实施，科学开展灾区各种影响评估，科学合理布局城乡和产业，合理编制灾区重建规划和方案，分步把灾区建设成避灾防灾、经济绿色、资源节约、环境友好的新家园，把灾后恢复重建提升为中华民族腾飞发展的一个里程碑。

　　为了客观认识灾后的社会经济和生态环境影响，国务院应组织发改委、国土、交通、建设、卫生和环保等有关部门开展震后社会经济和环境损失调查评估。根据灾区影响评估结果，划定地震重灾区、一般灾区和影响区。

　　评估既要全面也要有重点，不同受灾程度的灾区评估的范围和内容侧重点有所不同，但均应涵盖以下4个方面:(1)损失程度:包括灾区受灾面积、受灾人口、受灾人群等；(2)社会影响:包括社会心理影响、民族文化影响、灾后可能发生疫病以及社会稳定等；(3)经济影响:包括经济损失评估、灾情对中国经济增长的影响、对中国经济的冲击、对全球经济的影响等；(4)生态环境影响:包括核与辐射安全监控、城市选址的地质环境灾害风险、工业重新布局的环境风险、饮用水水源地环境风险、危险废物的集中安全处置、生物多样性生境破碎问题、堰塞湖次生环境问题等方面。根据评估的结果来选择合理的灾区重建方案，设计针对性的重建规划，配套实施强有力的重建政策。

　　目前，环境保护部正在开展灾区生态环境安全评估工作，已着手制定《汶川特大地震灾后环境安全评估与应对措施项目》实施方案，并联合国土资源部、国家林业局和水利部联合开展震区生态环境评估，以识别并划定近中期生态环境风险源，包括饮用水源地风险、化工企业环境风险、核辐射环境污染、危险废物处置风险源等。5月26日，环境保护部成立了7个工作组，其中之一就是生态评估组，主要负责灾区生态环境和生物多样性影响评估。但是，生态环境评估工作非常复杂，环境保护部要协调解决中央和地方评估、国际和国内评估、要素评估和综合评估、近期影响和远期影响评估等层面的问题。

　　灾区灾后生态环境评估要与国家目前推行的四大主体功能区划相衔接。这次汶川特大地震灾区都是一些自然环境比较恶劣和各类自然灾害多发地区，是国家以及重要江河的重要生态屏障区，重灾区都处在龙门山地震带上，地震灾害、地质灾害、洪水灾害频发，生态环境极其脆弱。根据主体功能区划的原则，这些地区都应划成限制开发区或者禁止开发区。因此，灾区重建必须要考虑到这些问题，再不能简单地按照传统做法，把城市和高危产业简单地布局在地震带上。

    　科学制定灾区恢复和重建规划

　　灾后重建工作需要认真仔细的前期规划。不仅要考虑当地的地质　灾害潜在威胁和环境承载力，还要考虑这个地区以后的产业布局和经济发展。

　　一般来说，灾区重建的可供选择的方案有3种:(1)原址重建。在原来的地方进行恢复和重新建设，相对来说用地比较节约。(2)迁址新建。由于地震发生在山区，房屋建筑等基础设施已经破坏殆尽，而且重建还可能有其他震后的遗留影响，这种情况可舍弃原来的地址，找寻一个新的合适的场所重新建设。(3)综合模式。把原址重建和迁址新建相结合。无论选取哪种恢复重建方案，都需要国家汶川地震专家委员会以及相关部门进行现场调研、地质地理条件评估、环境承载力评估，在科学论证和广泛讨论的基础上来确定。

　　灾后恢复和重建是一项需要统筹安排的浩大工程，也是一项长期而艰巨的任务。确定灾后重建的基本方案后，国家首先要做好汶川地震灾后规划的编制工作，编制出高质量、经得起历史检验的规划，为灾区人民绘制出重建美好家园的蓝图，为大规模的恢复重建奠定良好的基础和条件。规划组应构建由发展改革委牵头、国家相关部委、四川省政府等负责人组成的规划组织结构，才能保证规划的决策科学、协调得力、执行有效。重建规划总体方案应包括城镇体系规划、农村建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划、生态环境恢复规划、环境监管建设规划等规划。目前的规划体系没有把生态环境问题放到一个应有的高度，生态环境恢复重建要求只是从属于这些规划的一个陪衬而已。

　　重建规划应根据实际情况，设定分阶段目标:一是根据国务院的部署，3个月内解决当前的急切问题，如急用帐篷、临时住所、危险废物处理、饮水安全问题等；二是争取3年内基本完成灾区的基本建设，也要具体设置一年度目标、二年目标和三年目标；三是5年恢复重建目标，包括经济发展和社会事业的恢复；四是由于灾区的影响表现是滞后深远的，而且也有很多后续的次生和衍生环境问题，如土壤侵蚀等生态环境问题、地质结构的变化研究等这些可能发生的长期问题，建议当前国家灾区重建总体规划也要设定10年或者更长的重建目标。

　　从目前来看，要对重建总体规划和专项规划开展全面的环境影响评价，无论从时间安排、资源支持、地方配合等方面都有很多困难，因此要建立一个“灵活的、快速的评价机制”，重点对重点灾区重建的选址规模、工业布局规模、环境基础设施等提出要求。环境保护部可以利用已有的环境保护部战略环境影响评价专家委员会的专家资源，分组介入重建总体规划和专项规划编制工作，最后对重建总体规划和专项规划组织专家会议审查环境影响，提出相应的环保改进措施。

　　国务院以最快的速度制定出台了《汶川地震灾后恢复重建条例》，从法律规范的角度明确灾后重建主要目标、主要任务、进度要求，规范灾后重建工作中各方相关责任主体的职责和义务，确保灾区灾后能够依法重建。受灾地方应根据此《条例》制定相应地方法规，具体依法指导灾后恢复重建工作。根据受援均等的原则，所有恢复重建工作应覆盖陕西、甘肃等其他受灾地区，避免造成新的社会问题。

    　实施积极财政政策支持重建

　　建立国家灾区重建基金。要充分认识到灾区重建是一项持久战。中央政府已经决定今年中央财政投入700亿元。建议中央政府不仅要设立长期运作的灾区重建管理机构(如国务院汶川地震灾后重建领导小组)，负责协调今后灾区重建工作，还要设立汶川大地震灾区重建国家基金，加大中央财政资金对国家基金的支持力度，利用国家基金吸纳社会各界以及国际捐赠资金。基金运作维持时间至少5年，基金的资金主要用于灾区公共基础设施重建和公共事业恢复工作。同时，积极采取募捐等方式，汇集社会和国际捐赠资金，并采取有效措施，提高捐赠资金的使用透明度和使用效率。在尊重捐赠者意愿的前提下提高捐赠资金的集中使用。

　　实施灾区税收减免优惠政策。建议设立地震灾区或重灾区3年“特别免税区”，支持社会各界参加灾区重建工作和企业生产恢复工作。如果有困难，所有企事业单位免除国税部分或者根据灾情实行退税政策。另外，倡导企业发扬社会责任精神，鼓励企业积极捐赠。最关键的是要完善捐赠免税政策，提高企业免税捐赠占应纳税所得的比例，由目前的3％提高到10％以上。个人捐赠也应在个人所得税应纳税额中扣除。

　　发行赈灾或灾区重建彩票。建议民政部和财政部联合发行500亿元“四川汶川大地震灾区重建彩票”，甚至在灾区建设若干博彩公司或场所，快速促进地方经济尤其是旅游经济的恢复和发展，博彩和彩票收入全部纳入国家灾区重建基金。同时，鼓励中彩人继续捐赠。建议发行四川汶川大地震灾区重建附捐邮票。发行四川汶川大地震灾区重建附捐印花税票。附捐收入纳入国家灾区重建基金。这些做法也是继续发扬中华民族“一方有难，八方支援”精神、提升中华民族凝聚力的良好机制。

　　建立川北生态环境补偿机制。这次大地震对灾区的生态环境造成了巨大的影响和破坏，许多废墟乡镇都被山体滑坡包围着，未来的生存条件极其危险。因此，对那些地震毁坏严重、泥石流高发地区、饮用水有困难、交通条件很困难、原地重建成效不大的村庄，建议根据资源环境承载力、地质环境风险、经济生产布局等评估基础上，进行整体彻底搬迁建设，但要做好相应的经济补偿等安抚工作。这些地方不搬迁重建，将来依然是一个受地质灾害、生态环境严重困惑的地区。

　　同时，建议加快建立国家生态补偿机制，参照国家对青海三江源生态保护机制的做法，制定川北生态环境修复和保护规划(目前环境保护部环境规划院等10家科研单位正在编制青藏高原环境保护规划)，中央财政对岷江上游地区实施重点生态环境补偿。建议积极探索异地开发生态补偿机制，实施灾区向东部地区迁移的受灾移民“配额”制度。

    　建立统筹协调全面重建的机制

　　建立“一方有难，八方支援”的重建机制。除了中央实施积极的财政转移支付以及专项资金重点倾斜政策外，为了保障灾区建设的长效、持续运行，应动员社会各界力量，建立“一方有难，八方支援”的重建机制，尤其是鼓励东部省市与受灾县市“一对一”的重建支援计划，鼓励中央部委与受灾县市“一对一”的部门重建支援计划，鼓励东部省市环保部门与受灾县市环保部门“一对一”的重建支援计划，鼓励社会各界、企业单位与受灾乡镇“一对一”的学校、医院等重建支援计划等。

　　重视灾后灾区群众的社会心理的治疗。震灾对灾区当地的社会心理产生严重影响。此次地震灾害波及范围广，受灾人口多，死伤人口巨大，造成了大量的人员失去亲人或伤残；学校和医院等公共场所死亡人口多而集中。青少年尤其儿童，人生阅历少、生活往往一帆风顺，对生离死别或残疾等地震带来的各种后果一时可能难以适应，容易造成严重的心理阴影。所以，及时的心理抚慰和治疗，无论是目前还是未来都非常重要。如果政府要实施大规模的移民措施，更要慎重做好相应的配套工作。在近几个月内，应急救援工作结束后，下一步民政部等部门应将重点开展“三孤”(孤儿、孤老、孤残)人员的收养或认养工作。同时，要充分考虑保护少数民族尤其是羌族文化在当地的延续。

　　实施5·12汶川大地震遗产保护计划。建议国家以汶川县、北川县、都江堰等重灾区为主实施“5·12汶川大地震遗产保护计划”，建设一个包括城市地震标本、乡村地震标本、自然地震标本在内的世界最大的地震与文化遗产群址。保留5·12大地震的汶川遗址、北川遗址等，在遇难同胞最多的汶川、北川、绵竹修建纪念场所，建设中国地震历史博物馆、人类自然灾害历史博物馆，汶川、德阳等志愿者公园等。建议把震灾遗产保护计划纳入灾后恢复重建规划方案，统筹安排。

　　尊重受灾群众意愿实施移民重建。根据我们的初步调查，移民重建是一个非常重要的内容。要充分借助灾区重建的时机全面落实四大主体功能区划的布局。

　　这次重建要有步骤地实施“四种移民”战略，“四种移民”是指:生态环境不适居住而搬迁的“生态移民”；到外地就学甚至以后在外地直接就业的“教育移民”；青壮劳动力外地就业的“劳务移民”；集中赡养孤寡老人和残疾人的“福利移民”。这些移民可以减轻灾区以后的“生态足迹”，加快灾区生态环境的恢复。

　　但在灾区重建规划、移民重建以及重建过程中，都要坚持以人为本的原则，了解灾区人民对于重建的期望，积极鼓励灾区群众的参与。要在考虑资源环境承载力的前提下，尊重受灾群众的意愿和感情，最大程度地保护当地文化和民族文化，特别是藏、羌文化。在建设地震遗址、博物馆等纪念建筑的时候，也要倾听受灾群众的意见。重建过程中要特别照顾山区农民和“三孤”人员的安置。

　　提高灾区重建的建筑标准和环保要求。要吸取地震教训，就要从现在开始。除做好重建规划外，更要提高各类建筑对地震、地质和山洪等突发性自然灾害的设防标准，尤其是学校、医院、交通、文化等公共场所应按照灾害避难场所的标准建造，以应对各类突发性自然灾害。对过去地质和山洪等自然灾害威胁比较重、已经被地震破坏的县市和乡镇，应从避灾防灾的角度重新选址建设，必要时要突破现有的行政辖区划分。要尽快从环境承载力和环境容量出发，对重建选址和建设规模(包括人口规模和产业规模)以及产业布局提出环境影响评价意见。要明确灾区重建的环境要求，提高环境基础设施建设标准。由于这些地区本身就是三峡库区影响区，建议相关受灾县市的重建规划中都要建设城镇污水处理厂、垃圾处理场和危险废物处置场等环保基础设施。

　　加快灾区灾后生态环境恢复重建。环境保护部门应联合有关部门和震区地方政府制定震区环保恢复重建规划和近期(2008年~2009年)灾区环境监管能力恢复方案。

　　灾区恢复重建方案重点应包括:饮用水水源地安全应急监管、核和辐射安全应急监管、高环境风险源监控、灾区环境保护机构、环境保护办公设施、环境监测能力、环境执法能力等。这些规划和方案应该重点对过渡性安置期和恢复重建期分别做出安排。

　　同时，应对已有的国家和地方规划，如《三峡库区及其上游水污染防治规划》进行调整，使之符合灾区环保重建需求。针对灾区特殊环境问题，当前的中央环保公共财政加大对灾区环保工作的投入力度，给予重点支持。建议今后3年中央政府有关环境保护的专项资金使用向地震灾区倾斜。

　　(作者单位:环境保护部环境规划院)