为贯彻落实党中央、国务院关于生态环境保护督察的重要决策部署，2018年11月6日至12月6日，中央第二生态环境保护督察组（以下简称督察组）对山西省第一轮中央环境保护督察整改情况开展“回头看”，针对大气污染防治统筹安排专项督察，并形成督察意见。经党中央、国务院批准，督察组于2019年5月6日向山西省委、省政府进行反馈。反馈会由楼阳生省长主持，朱之鑫组长通报督察意见，骆惠宁书记作表态发言。黄润秋副组长，督察组有关人员，山西省委、省政府领导班子成员及各有关部门主要负责同志等参加会议。

　　督察认为，山西省委、省政府认真贯彻落实习近平生态文明思想，以环境保护倒逼转型发展，大力实施污染防治攻坚战，督察整改工作取得积极进展和成效。

　　山西省委、省政府认真部署推动督察整改工作，明确“整改一定要真改、为人民利益而改，宁可牺牲点国内生产总值，也要把环境保护指标提上去”。成立由省委、省政府主要负责同志任“双组长”的整改工作领导小组，建立省市县三级党政领导领办工作机制，共领办各类整改任务1463项。实施台账管理，定期调度、及时预警、适时督办，并将整改验收销号情况全面公开，接受社会监督。修订出台多部地方法规，制订空气质量改善量化问责办法，出台城市环境空气质量改善奖惩方案，责任追究与经济奖惩两手并重，推动责任落实。

　　全省钢铁、化工、水泥等行业全面执行大气污染物特别排放限值，燃煤机组超低排放改造任务基本完成。统筹山水林田湖草治理，启动以汾河为重点的“七河”生态保护与修复工作，治污、调水、增湿、清淤、绿岸五措并举，汾河谷地地下水位持续回升，晋祠泉系的清徐平泉重新出流，汾河沿线美化和湿地建设推进迅速；桑干河朔州河段共清理淤泥257万方、垃圾163万方，浚河117公里，部分河流重新焕发生机。退出煤炭过剩产能6750万吨，煤矿数量首次降至千座以内。2018年1—10月，PM_2.5平均浓度同比下降8.8%。国家考核的地表水监测断面中，水质优良断面达到35个，超过考核目标要求。将生态建设和脱贫攻坚有机结合，培育家庭林场、林业合作社等5000多个，推进太行山、吕梁山生态脆弱区生态修复。

　　山西省十分重视此次“回头看”工作，边督边改，立行立改，推动解决一大批群众身边的生态环境问题。截至2019年3月，督察组交办的群众举报问题已基本办结，其中责令整改580家；立案处罚218家，罚款2356万元；立案侦查11件，拘留5人；约谈304人，问责307人。

　　督察指出，山西省督察整改虽然取得积极进展，但仍然存在思想认识不到位，责任落实不够有力等问题，一些领域敷衍整改、表面整改、虚假整改等问题还比较突出。

　　一是思想认识不到位。山西省一些地方和部门领导干部对全省生态环境面临的严峻形势缺乏清醒认识，工作中存在畏难情绪；一些地方和部门新发展理念树得不牢，政治站位不高。山西省结构性污染问题突出，但一些地方还没有摆脱对“煤焦电”产业发展路径依赖，甚至违背国家政策要求，放任焦化产能快速扩张。全省当前在建焦化项目8个，涉及新增产能1070万吨；拟建项目10个，涉及产能指标1336万吨。省发改委、经信委2017年11月联合印发《山西省焦化产业布局意见》明确提出“太原全市严禁新建、扩建焦化项目”，但仅过两个月，两部门就以太原市保留焦化产能有其合理性为由，建议省政府同意清徐县通过产能置换，新建、扩建焦化项目，且太原美锦焦化等3个项目共计700万吨焦化产能已获备案。晋中市明知平遥县不属于焦化园区规划范围，仍对平遥煤化集团134万吨新建焦化项目予以备案，并作为2018年度重点项目推动。

　　阳泉、晋城、晋中、长治等地市，作为全省大气污染治理重点城市，没有落实煤炭消费总量负增长的要求。2017年，4市煤炭消费量不降反升，同比分别增长286万吨、123万吨、118万吨和56万吨，其中阳泉市同比增加37.1%。省发改委仅对减煤方案进行备案，从未督办考核，全省2017年煤炭消费总量达到3.22亿吨，同比增长2200万吨，其中重工业用煤增长2254万吨。

　　一些地方党委、政府对待督察整改态度不认真、不严肃，在制订整改方案时，照搬照抄，甚至弄虚作假。太原、临汾等地市整改方案中多处提到对其他地市的整改要求，甚至出现“对朔州、运城等地市开展省级督察”等字样，明显照抄山西省整改方案。长治市煤炭工业局2017年8月4日印发实施的整改方案，竟引用2017年9月11日和27日印发的文件作为依据；晋中市榆次区整改方案印发时间居然早于督察反馈时间。大同市将未完成水污染治理目标任务的城区和阳高县评为2017年度优秀县区。太原市迎泽区、吕梁市岚县等地在未实施集中供热的情况下，以大气污染防治为名，不分青红皂白地禁煤，影响群众温暖过冬。

中央第二生态环境保护督察组在太原市潇河岸边检查废渣堆存情况

　　二是责任落实不力。长治市对督察整改工作重视不够，没有制订整改方案，简单用山西省整改方案所列任务台账代替，下辖14个区县中，10个未制订整改方案，整改任务一交了之。市住建局擅自将污泥餐厨垃圾处置项目的建成时限由2017年底推迟到2018年底。运城市及新绛县两级政府及其有关部门对高义钢铁公司疏于监管，企业违法违规，长期将产生的数百万吨钢渣随意倾倒于村庄农地上，占用耕地37.31亩，其中桥东村填埋点距离汾河不足400米，对汾河水环境构成严重威胁。

　　省能源局对煤质管控工作履职不到位，直至2018年7月才部署设置民用洁净煤供应点；省市场监管局没有对散煤销售环节管控和煤质抽查检测工作进行部署。全省散煤煤质超标问题突出，吕梁市煤炭局对全市散煤消耗量底数不清，忻州市民用煤质管控职责不清，太原、临汾等地市未开展散煤煤质抽检工作。督察组随机采集太原、临汾等5市57个民用散煤样品，经检测不合格率高达53%，其中太原市12个煤样无一合格，临汾市10个煤样中9个不合格。原省环保厅和原省经信委小火电机组改造工作慢作为，致使山西铝业公司、中铝山西新材料公司的12台小火电机组未按期完成改造目标。

　　三是敷衍整改问题突出。吕梁市及文水县擅自将工业聚集区污水处理工程完成时限由2017年底前放宽至2018年12月，直至“回头看”时仍在试运行，每天近4000吨超标废水排入磁窑河。现场检查发现，还有部分高浓度废水直接排入附近渗坑，渗坑已存储约6万立方米污水，监测数据显示，化学需氧量和氨氮浓度分别高达2100毫克/升和67毫克/升，超出地表水Ⅴ类标准51.5倍和32.5倍，环境污染和风险问题十分突出。针对配套污泥处置设施“先天缺失”问题，文水县政府不回应，不解决，大量污泥直接堆存在厂区周边。

中央第二生态环境保护督察组在忻州市代县检查球团企业废渣随意堆放情况 

　　晋中市对黑臭水体整治不力。潇河沿线的源涡村段退水渠治理滞后，水体依然黑臭；其余黑臭水体虽已截污纳管，但由于下游正阳第二污水处理厂三期工程未按期完成，每天仍有1.2万吨污水直排太榆退水渠。此外，太谷县第一污水处理厂、应急污水处理站长期超标排放。2017年以来，晋中市汾河王庄桥南断面水质持续为劣Ⅴ类，没有达到考核目标。

　　吕梁市未按整改方案要求关停大土河焦化热电二分厂2台1.2万千瓦机组，针对第一轮督察交办的鑫海化工公司环境违法举报问题，在未深入调查的情况下即上报举报不属实，与企业擅自停运环保设施、非法转移处置危险废物等违法行为不符。另外，太原市在设定整改时限时拍脑袋，将原本合同工期分别为14个月和24个月的污泥处理处置中心和3000吨/日生活垃圾焚烧电厂项目，定为4个月和16个月，罔顾实际、无法落实。

　　四是表面整改、虚假整改问题依然存在。晋中市左权鑫源热电公司仅关停第一轮督察点名的一台2.5万千瓦小火电机组，其他落后产能依然保留，多部门还为其“包装洗白”。鑫源热电公司还违规启用锅炉，未配套建设烟气脱硫及在线监控设施，长期超标排放。原省经信委对该企业已淘汰产能“死灰复燃”失察；左权县对企业违法行为视而不见，纵容企业“带病”运行，甚至在督察组调查期间提供虚假材料。

　　太原市侯村垃圾填埋场长期违规处置垃圾渗滤液，环境风险隐患突出，相关部门不但不予监管，反而为其违法行为“开绿灯”。该填埋场渗滤液产生量远超处置能力，太原市城管委违规同意将渗滤液排入污水管网，2016年2月至今已累计排放35万吨；市环卫局竟然向市环保局发函，要求对污水处理厂可能产生的超标现象免于处罚。

　　专项督察发现，近年来山西省在大气污染防治方面虽然做了许多工作，但结构性污染问题依然突出，环境空气质量不容乐观。

　　部分行业大气环境问题突出。山西省焦化、球团、碳素等重污染行业环保设施水平不高，污染严重。督察组抽取太原、临汾等6市14家焦化企业熄焦水进行检测，12家存在超标问题，其中10家挥发酚超标，平均超标174.3倍。忻州市代县现有44家球团企业，共67台竖炉，落后产能占比高达60%。忻州市及代县违反国家产业政策，以“煤改气”替代关停取缔，违规保留22台8平方米以下竖炉，事实上部分企业至今未接通燃气管网，“煤改气”形同虚设，多家企业仍采用国家明令淘汰的一段式煤气发生炉。

　　清洁取暖推进力度不足。截至2018年11月底，山西省“气代煤”实际改造完成88.59万户，但仅通气61.33万户，整体通气率约70%，大同、运城、朔州等市通气率分别仅为3.1%、20.3%和44.8%，群众意见很大。由于财政补贴政策不到位，阳泉市部分已通天然气的住户又恢复燃煤取暖。燃煤小锅炉淘汰不彻底，生态环境部2018年蓝天保卫战重点区域强化监督发现，全省8个市仍有512台燃煤小锅炉未淘汰到位。

　　机动车污染控制乏力。重型柴油车路检路查工作流于形式。吕梁市、晋中市货运车辆日均通行量均达数万辆次，但2018年1—10月，吕梁市路检路查1063辆，处罚7辆，处罚金仅700元；晋中市路检路查3222辆，处罚2辆，罚金仅200元。工商部门油品质量监管不到位，2018年1—10月，经营单位抽检覆盖率仅为11.3%，油品批次覆盖率仅为0.13%；由于管控不力，抽检发现的不合格油品在检测期间又基本流入市场。

　　另外，扬尘管控不力，2018年10月，太原市、阳泉市降尘量分别高达15.0和14.8吨/平方公里，在“2+26”城市中居首。朔州市山阴县石料企业群粉尘污染突出，道路两侧植被附着厚厚的白灰；晋中市307国道、临汾市232省道等主要运输通道的部分路段积尘严重，大车经过尘土飞扬；督察组随机抽查太原、晋中等4市12处工地，发现10处扬尘管控不到位。

　　督察要求，山西省委、省政府要坚决贯彻落实习近平生态文明思想，正确处理经济发展和生态环境保护的关系，坚决扛起生态文明建设的政治责任。要坚守阵地，巩固成果，将推动污染防治攻坚与产业结构升级、能源结构优化统一起来，切实推动焦化、钢铁、火电等行业污染治理和转型升级，强化散煤和扬尘管控，实施柴油车污染治理攻坚行动。全力推进汾河、桑干河等重污染河流环境治理攻坚和水体达标。加大固体废物监管力度，坚决遏制乱堆乱倒行为。要依纪依法严肃责任追究，对失职失责问题，要责成有关部门进一步深入调查，厘清责任，并按有关规定严肃、精准、有效问责。

　　督察强调，山西省委、省政府应根据督察反馈意见，抓紧研究制定整改方案，在30个工作日内报送国务院。整改方案和整改落实情况要按照有关规定向社会公开。

　　督察组还对发现的生态环境损害责任追究问题进行了梳理，已按有关规定移交山西省委、省政府处理。

　　经典案例一

山西省焦化产能扩张步伐不止熄焦水超标百倍污染问题十分突出

　　2018年11月，中央第二生态环境保护督察组对山西省开展“回头看”，并统筹开展大气污染防治专项督察，发现山西省推进焦化产业升级改造不力，优化产业布局形同虚设，污染治理避难就易，污染问题依然十分突出。

　　一、基本情况

　　焦化是山西省重要产业，近年来山西省焦炭产量每年保持在8000余万吨，位居全国之首。2017年第一轮中央环境保护督察反馈指出，山西省焦化产能调整重组多年来推进不力，调整重组效果十分有限，缺乏以环保治污倒逼产业转型升级的决心，对企业提标改造一再放松要求。为此，山西省整改方案明确，加大焦化行业的整合力度，提升改造传统产业；加强环境监管，2017年底前，确保全省焦化行业稳定达标排放。

　　此次“回头看”发现，山西省焦化产业调整优化力度不够，焦化产能“越调越多”，污染治理避难就易，焦炉无组织排放、熄焦水超标等问题十分突出。

　　二、发现问题

　　（一）焦化产能扩张冲动依然强烈。国务院《打赢蓝天保卫战三年行动计划》将产业结构优化调整作为推动高质量发展的重要突破口，明确提出重点地区严禁新增焦化等产能。但督察发现，山西省推进大机焦建设、提升行业装备水平的过程，也是放任焦化产能新一轮扩张的过程。

　　山西省经济和信息化部门2009年核定全省焦化产能为18794万吨，截至2018年9月实际建成产能14768万吨；山西省将产能差额作为新、扩建焦化项目产能置换指标。在其他省份大力推动独立焦化企业淘汰转型的情况下，山西省这些预留产能指标正在被加速释放。经核实，山西省当前在建焦化项目8个，涉及新增产能1070万吨；拟建项目10个，涉及产能1336万吨。一方面是近几年全省焦化产能利用率不足60%，另一方面又在大干快上，加速焦化行业产能扩张，产业结构调整陷入“越调越多”的怪圈。

　　此外，山西省2018年9月出台的《焦化产业打好污染防治攻坚战推动转型升级实施方案》虽提出坚决控制产业规模，确保建成焦炉产能总体稳中有降，却无任何实质性控制措施。晋中市焦化行业督察整改工作方案甚至提出，充分利用闲置产能（即未建产能）指标，提高产能指标利用率，变相鼓励新扩建焦化产能。

图1晋中市整改方案鼓励新建焦化产能

　　（二）优化产业布局要求形同虚设。为改变焦化产业布局过于分散问题，2017年11月，山西省发展和改革委员会、原经济和信息化委员会联合出台《山西省焦化产业布局意见》（以下简称《意见》），拟集中在5个地市打造12个重点焦化园区，实现产业集聚发展；太原全市及其他地级市城区和郊区严禁新建、扩建焦化项目，现有焦化项目逐步搬迁。但实际工作中，各地对此置若罔闻，依然各行其是，《意见》沦为一纸空文。

　　2018年初，太原市政府向山西省政府请示将清徐县纳入全省重点焦化产业园区布局规划，建设年产1500万吨的焦化园区。省发展和改革委员会、原经济和信息化委员会出具意见同意在不超出太原市总产能的前提下，清徐县可保留一定焦化生产能力，明显违背自己提出的产业布局优化要求。《意见》中明确晋中市2个重点焦化园区位于介休市和灵石县，但平遥县经济和信息化部门仍于2017年12月对平遥煤化集团134万吨/年焦化项目进行备案，并称该项目符合《意见》要求。该项目建成后，平遥县焦化产能将增加到300万吨。

　　（三）污染排放问题十分突出。在推进焦化行业全面达标治理过程中，山西省对焦炉无组织排放、熄焦水超标等问题疏于管理，焦化行业污染问题十分突出。

　　督察发现，吕梁市金桃园焦化公司焦炉炉门破损严重、四处冒火，烟气随意排放、浓烟滚滚，污染场面触目惊心；山西介休三盛焦化有限公司焦炉集气罩破损，出焦时烟气大量散逸；长治市麟源煤业公司焦炉炉顶、煤气上升管、炉门等处存在明显的烟气无组织排放现象；临汾市晋能焦化有限公司装煤、出焦时部分烟尘直接排放。

图2吕梁市金桃园焦化公司焦炉四处冒火、浓烟滚滚

　　图3长治市麟源煤业公司焦炉无组织排放严重

　　废水未经处理直接熄焦情况普遍，熄焦水超标问题十分突出。督察组抽取太原、晋中、临汾、吕梁、长治、运城等地14家焦化企业的熄焦水进行检测，有12家存在超标现象，其中10家挥发酚超标，平均超标174.3倍，大量污染物转化为气态排放。如山西银焱集团娄烦东升煤焦有限公司部分生产废水未经处理直接熄焦，氨氮浓度为986毫克/升，超标38.4倍，挥发酚浓度为425毫克/升，超标849倍；临汾市晋能焦化有限公司部分生产废水未经处理混入熄焦池，熄焦废水处理系统闲置，熄焦废水绕过处理系统直接用于熄焦，熄焦水氨氮、挥发酚、氰化物浓度分别超标16.1倍、145.8倍和5.3倍；山西太岳焦化有限公司蒸氨塔、冷凝水等多种污水收集池设有管道与熄焦水沉淀池直接连通，部分蒸氨废水及污水收集池内的污水未按要求经生化站处理，直接进入熄焦池；晋中市山西介休三盛焦化有限公司部分生产废水未经处理直接排入熄焦池，导致化学需氧量和氨氮浓度异常升高。

　　图4山西太岳焦化公司生产废水未经处理直接进入熄焦池

　　图5山西介休三盛焦化有限公司熄焦水严重超标

　　三、原因分析

　　督察发现，山西省发展改革等部门及有关地市对中央环境保护督察反馈问题整改重视不够，对打好焦化产业污染防治攻坚战、推动转型升级态度不坚决，产业结构性、布局性污染问题依然突出。山西省各级经济和信息化部门作为行业主管部门，没有很好地履行职责，各级生态环境部门监管不力，焦化行业污染问题没有得到有效解决。

　　经典案例二

山西省太原市等多地整改方案照抄照搬督察整改形式主义问题突出

　　2018年11月，中央第二生态环境保护督察组对山西省开展“回头看”。发现山西省多地对中央环境保护督察整改工作重视不够，整改方案照抄照搬，形式主义问题突出。

　　一、基本情况

　　第一轮中央环境保护督察反馈指出，山西省一些部门和地区对环境保护工作重视不够，职责落实不力，不作为、慢作为问题突出。对此，山西省整改方案要求，各地市深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记视察山西重要讲话精神，进一步深化对生态文明建设和生态环境保护重要性的认识。

　　督察整改方案是地方推动整改落实的具体操作文件，研究制订科学、详实、可操作性强的整改方案，是扎实开展督察整改的基础和前提。但“回头看”发现，山西省一些地方没有把中央环境保护督察反馈意见和山西省整改方案要求贯彻落实到位，长治、大同、临汾、太原、晋中等地市在制订整改方案时照抄照搬现象严重，形式主义问题突出，影响了整改工作的推进落实。

　　二、主要问题

　　（一）照抄照搬现象严重。督察发现，太原市整改方案照抄照搬明显，整改方案中多处对其他地市提出整改要求。如关于落实“党政同责、一岗双责”中，要求 “对太原、大同、朔州、运城四个市开展第四轮省级督察”；关于散煤治理中，要求“太原、晋城、晋中等市完成禁煤区划定”；关于重点区域整治中，要求“对清徐、河津、介休、泽州等工业园区、产业园区进行排查”，明显照抄山西省整改方案，工作极不严肃。

图1 太原市整改方案中居然出现对大同、运城等城市的要求

　　临汾市、晋中市也存在类似问题。如临汾市曲沃县在整改措施清单中提出，要对“太原、阳泉、长治、晋城、临汾、晋中‘4+2’城市划定禁煤区”；晋中市榆次区制订的《榆次区贯彻落实中央环保督察反馈整改任务实施方案》《榆次区贯彻落实省环保督察反馈整改任务实施方案》内容基本一致。

图2 榆次区落实中央督察和省级督察整改文件完全一致

　　《大同市水污染防治行动计划考核分工方案（试行）》没有认真分析本区域水污染问题，只是简单将国家《水污染防治行动计划》中的有关要求原文抄录，甚至还出现 “各省市区、省会城市”等字样；没有焦化企业，但水污染防治2017年行动计划和2018年行动计划均要求“落实或完成焦化行业专项治理方案中的年度任务”。

　　（二）方案制订弄虚作假。督察发现，一些地方为应对督察，在整改方案印发时间上动歪心思。长治市煤炭工业局《关于中央环境保护督察组反馈意见的整改方案》早在2017年8月4日就印发实施，但在正文中却堂而皇之将2017年9月27日山西省印发的《山西省贯彻落实中央第二环境保护督察组反馈意见整改方案》和9月11日印发的《关于中央环保督察整改工作实行台账式管理的通知》作为主要依据，存在明显弄虚作假行为。

图3 长治市煤炭工业局整改方案印发时间居然比文中引用文件印发时间还早

　　（三）整改方案与实际脱节。督察发现，大同市一些县区整改方案不具备可操作性，新荣区《落实省、市中央环保督察反馈意见整改落实动员部署会议精神实施方案》，未对涉及到的问题拉出清单，明确目标、措施和整改时限。原大同县（现云州区）制订的《大同县推进中央环保督察整改实施方案》，只是将问题进行简单分配，没有逐个问题明确责任人、整改时限和措施。天镇县甚至没有将中央环境保护督察反馈意见点名的“天镇县污水处理厂部分生活污水溢流直排南洋河”问题纳入整改方案。

　　长治市住房保障和城乡建设管理局在《推进中央环保督察整改实施方案》中，擅自将污泥处理处置项目建成时限推迟到2018年底，比山西省及长治市整改要求时限晚了一年，导致相关工作严重滞后。

　　三、原因分析

　　督察发现，山西省对地市督察整改工作指导、督促、检查不力；太原等多个地市对督察整改重视不够，敷衍应对，整改方案照抄照搬，形式主义问题突出，甚至只是“喊口号”“刷标语”，而不见抓落实、抓落地，失职失责明显。