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促进节能减排 建设生态文明——国家环境咨询委员会和国家环保总局科学技术委员会第三次全体委员会议代表发言摘录

   2008-01-18


  编者按: 2007年12月26日,国家环境咨询委员会和国家环保总局科学技术委员会第三次全体委员会议召开。会议总结通报了2007年工作情况,研究 2008年工作安排,并就生态文明建设、环境保护历史性转变、2008年环保工作思路等进行了座谈。本报今日特摘录部分代表发言,以飨读者。



强化社会管理和公共服务职能
清华大学国情中心教授 胡鞍钢


  2008年3月将召开全国第十一届人民代表大会第一次会议,其中一个重要的任务是审议新一届国务院机构改革方案,对国务院组成部门进行必要的调整和设置,最后经全国人民代表大会代表审议和正式批准。在这种背景下,我们要重新考虑国家环保总局机构的调整和设置。鉴于国家(政府)职能重新界定为四大职能,国家环保总局作为负责国家环境保护工作的最高机构,同时承担社会管理和公共服务两大职能,因而需要正式进入国务院组成部门(本届国务院共计28个部门,其中有4个国家委员会)。

  有两种方案可供选择:第一种是将目前的国家环保总局升格为国家环境保护部,作为主要“内阁成员”之一,从国家层次行使国家环境保护的社会管理和公共服务两大职能;第二种是进一步改组国家环保总局,吸收与环保有关部门,恢复或成立国家环境保护委员会,类似于国家发展与改革委员会等实体机构,作为第5个国家委员会,可由国务院副总理兼任该委员会主任。从近期看,可先采取第一种方案,在政治上具有可行性和可操作性,经过一段时间实践或试行之后再来决定是否采取第二种方案,作为中期方案。但是无论哪一种形式,都要强化国家环保的两大职能,包括社会管理(环境管理)和公共服务(提供国家环境公共产品和公共服务)。

  需要特别说明的是,最近OECD发表了《中国治理》报告,也提出类似的建议:国家环保总局是负责环境事务的主要政府机构,将其发展为一个完整的(政府)部门,进而进入政府内阁(指国务院)是一项重要的进步。这可以随之在政府内部建立一个高等级、合作性的,整合环境相关政策制定的沟通机制。从目前中国环保行政管理体制看,属于分权化为主、集权化为辅,地方管理为主、中央管理为辅的模式,这与类似于美国(作为世界大国)的集权化为主、联邦管理为辅的体制大为不同,也与环境污染与环境保护所面对的区域性、全国性乃至全球性治理问题形成尖锐矛盾。因此应借鉴美国等大国管理模式,适当平衡集中与分散、集权与分权、中央与地方政府之间的关系。

  在中国当前的国情条件下,环境治理面临巨大的挑战,“一个中国,五级半政府”,即是指中央政府、省级政府、副省级政府、地市级政府、县市级和乡区政府给环境治理带来两个不对称性:一是信息不对称性,如何获得真实信息难度大,如何实行监管难度也很大。二是权力不对称性,如何有效制约和监管同级部门和四级半地方政府。为此要明确环保作为公共产品或公共服务的范围与界限,至少划分3类不同产品和治理主体:全球环保(应由国家环保部、国家发改委、外交部等负责);全国及区域性环保(应由国家环保部及相关部门负责为主、地方部门负责为辅);省内地方性环保(省级及省内环保部门负责)。应当明确中央独享职能、地方独享职能,以及中央、地方共同担负和分担的职能。建立一个激励相容机制和体制:在水平方面,环保部()与其他部门(如发改委、建设部、水利部)激励相容;在纵向方面,中央与地方环保部门激励相容。如果新成立国家环保部,至少承担3个层次的公共服务和公共治理任务:全球性环保、全国性环保、跨区域或省域性环保。为此需要进一步扩大其人员,提高人力资本,加强机构能力建设。



应开展各省“十一五”规划战略环评
中国工程院院士、东北大学教授 陆钟武


  我对2008年环保工作的建议如下:

  GDP增长速度(g)与(t)之间的合理匹配问题。对各省的“十一五”规划进行战略环评,进行战略环评后要进行相应的修改,然后报国务院审批;落实科学发展观已写入党章,各地要遵循科学发展观,开展战略环评。目前,有数据显示,环评使单位GDP环境年负荷率下降,因此必须做好规划环评,才能促进经济与环境保护协调发展。

  要以控制资源消耗量为突破口,树立全面的环保思路。环保工作要拓展思路,树立全面环保的思想,污染物总量控制总体不够全面,准确的提法应该是以资源消耗为重点,控制资源消耗量,完善末端治理,进行总量控制,才能调控产业结构和能源结构,同时通过发展循环经济、进行宏观调控等手段,使污染物排放量能耗减少,从源头上控制、治理污染,对资源能源进行定量管理;做好环境监督管理,和其他各部门密切配合,更进一步做好节能减排工作。

  其他法律与环保法之间的配合问题。重新审视各类法律法规,对不符合可持续发展观的必须进行修改;切实落实科学发展观,完善我国的环保法。

  进一步加快我国企业的绿色化进程,启动企业绿色化建设。企业是环境保护的重要主体,重视企业的绿色化管理能力,使各部门各司其职,而不仅仅由环保部门在做环保工作,要充分发挥企业的作用。



开展建设生态文明咨询项目研究
中国林业科学院院长 江泽慧


  在党的十七大报告中,第一次把“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。建议将“保护生态环境,建设生态文明”列为2008年国家环保总局“两委”的重点咨询项目。并从3个方面谈点看法:

  一、以维护国土生态安全、加强生态环境保护为切入点,深刻理解和认识建设生态文明的科学内涵。从报告的论述来看,围绕“节约能源资源,保护生态环境”,把产业结构、发展方式、消费模式、循环经济、可再生能源、主要污染物排放、生态环境质量和生态文明观念8个方面纳入建设生态文明的重要内容,旨在破解当前和今后一个时期我国经济社会发展中亟待解决的资源环境等重大难题,具有鲜明的时代性、指导性和实践性;从提出“建设生态文明”的过程看,从 1992年联合国环发大会以来,可持续发展已经上升为我国的国家战略之一,建设生态文明提到了中央的议事日程;从中国可持续发展林业战略的研究成果看, 2002年我们研究提出“三生态”的战略思想,这就是确立以生态建设为主的林业可持续发展道路;建立以森林植被为主体的国土生态安全体系;建设山川秀美的生态文明社会。核心是:生态建设、生态安全、生态文明。这些观点和内容,在2003年中央9号文件中被充分吸纳;从国家环境保护所肩负的历史重任看,无论从加强污染防治、控制污染排放、淘汰落后产能、严格环境准入,还是加强环境立法执法与普法、完善环境政策、强化约束机制,其路径必须从源头抓起,从完善体制、机制、政策入手,运用法律手段、经济手段和市场手段,在生产、流通和消费等各领域严格控制污染,实现节能减排,保护生态环境,其最终目标就是建设生态文明社会。因此,我们必须以科学发展观为指导,以维护国土生态安全、加强生态环境保护为切入点,深刻理解和认识建设生态文明的科学内涵,更好地指导我国环保工作。

  二、以生态环境建设、污染防治与减排为主线,深入开展建设生态文明社会的咨询项目研究。开展保护生态环境、建设生态文明的咨询研究,要以国务院印发的《国家环境保护“十一五”规划》、国家主体功能区规划和《国家重点生态功能保护区规划纲要》为依据,以污染防治和减排为主线,以保护生态环境、建设生态文明为目标,围绕国家环保工作的全局和中长期发展规划,从系统研究生态文明的基本内涵、理论与指标体系、功能布局、建设重点、建设路径、保障措施等几个层面入手,研究提出环保部门在建设生态文明社会中的新思路、新领域、新格局、新任务,探索包括制度、体制、机制、政策在内的新路径、新举措,在生态建设与环境保护领域正确理解和回答“什么是生态文明,怎样建设生态文明”的问题。

  三、开展保护生态环境、建设生态文明的重点领域研究。10个重点咨询研究领域是:经济增长与环境保护;污染减排与综合防治;国家重点生态功能保护区与江河湖海休养生息;改善和提高城乡人居环境质量与健康水平;城市空气、水源、森林质量评价监控与饮用水安全;新农村生态环境建设与面源污染防治模式;生物多样性保护与生态旅游资源开发利用;气候变化与人类的责任;生态环境保护法律制度与政策研究,分类管理,分区管理,完善生态补偿的政策;构建和谐社会与生态伦理道德。

 

从国家宏观战略考虑环境问题
中国人民大学农业与农村发展学院院长、教授 温铁军


  我认为,应从国家宏观战略的角度来考虑环境问题,瞄准近期国务院强调宏观调控的关键和热点,从全局角度总体把握环境问题的相关解决方案。

  为此,应关注如下改革:

 

    一是生产环节纳税应改为财产环节纳税为主,财税体制改一个字,可以改变地方政府迫于财政压力而大干快上所必然造成的资源环境破坏的局面。

  二是改变事实上仍鼓励出口资源和环境的贸易政策。

  三是重视新农村建设战略对于农村立体污染的缓解作用和“现代农业”作为政策思想提出之后农村环境体系重新构建的可能性;因为这确实是最低代价的生态修复,有利于我国环境的整体改善。

  

应加强污染物排放标准研究
中国工程院院士、中国环境监测总站研究员 魏复盛


  我对2008年的工作建议如下:

  在职能方面,国家环保总局应以监督执法为主,而不是以治理环境污染为主,不能既是运动员,又是裁判员,必须实行环境监督,在环境决策上起到 “一票否决”的作用;管理机构方面,我国可学习美国的环境管理政策,借鉴美国的垂直管理和横向管理相结合的模式。美国实行双重管理的模式既有跨区环境管理,同时在地方都设有环保部门。目前,我国环境管理没有实行垂直管理,不利于地方开展环保工作,不利于地方环保部门搞环保,因为官位和职权多掌握在地方政府手中。

  国家环保总局应协调农业、林业、水利、卫生等部门,制定出农业面源污染防治条例。农村污染中总氮总磷富营养化占60%左右,若不尽快制定规范,水质根本无法得到改善。针对目前一些地方农业污染面临无法管、无机构管、无能力管等问题,国家环保总局可牵头制定规划并建立相应的机构,有专门的人员进行研究,专门研究农业面源污染问题。

  环境保护主管部门应与国家发改委联合动态发布企业的准入门槛,建立相应的标准,定期公布能耗度,淘汰落后企业,提高污染物排放标准,对污染企业从源头上加以限制和控制。另外,目前我国全国采用统一的排放标准是不科学的,环保部门应根据环境质量与环境容量提高污染物的排放标准。事实上,一些企业的达标排放并不能达到要求,应加强排放标准的研究。

应重视研究环境成本
中国工程院院士、钢铁研究总院高工 殷瑞钰


  我谈3点意见:

  一是支持国家环保总局升格为环境部,部应该有部的职能和配置,不应局限在监督、执法上。

 

    二是环境战略研究非常重要。钢铁、有色、建材、石油、化工等流程制造业是高耗能、高排放产业,应该统筹研究,要从立法、调整结构、淘汰落后产能等方面综合考虑。此外,还应重视环境成本的研究。

  三是气候变化问题方面,国家环保总局应主动介入、主动参与和主动应对。如对巴厘岛路线图的应对问题,国家环保总局就要提前介入。



加快推进环境经济政策
中国工程院院士、中国水利水电科学研究院教授级高工 王浩


  加强环境经济政策方面的研究。现在从中央到地方都在谈节能减排,但现实的情况往往是,谁节能减排、谁成本太高,节能减排要付出很大的代价,并且会在特定时期内暂时消除企业的利润空间。所以,我们要加强研究节能减排的机制。如排放标准的问题,目前我国的排放标准还是借鉴北美等国家的排放标准制定的,这不适合我国的国情。中国是半干旱地区,有一点污染就会影响河流、湖泊,因此标准不能一刀切,标准应定成几个等级。由于人口多、经济发展快,应因地因时制定相应的标准。

  要运用不同的经济政策应对环境污染。针对污染物排放超标问题,可进行梯级收费,超标得越多,收费就越厉害,通过经济杠杆进行调控。积极运用税收制度和

  贷款优惠政策、限批等政策。对真正做到节能减排的企业,使其在贷款等方面能得到一些优惠。对环境指标严重超标的企业,应从税收到排放标准、节能和污水处理标准等方面予以提高。所以,加强经济政策建设是非常重要的。


关注气候变化推动低碳经济
原国家环保局副局长 张坤民


  要加强对气候变化的关注,推动低碳经济的实现。

  首先,气候变化是全球面临的最大威胁。我国作为一个负责任的大国,十分关注气候变化对世界和中国的影响、所应采取的对策和为此进行的全球博弈。2006年末,中国发表了《气候变化国家评估报告》,其中首次明确了中国要走低碳经济之路。2007年,曾培炎副总理在“6·5”世界环境日座谈会上的讲话,以及环保总局局长周生贤、科技部部长万钢和清华大学胡鞍钢教授等在谈话或文章中,都强调了低碳经济。2007年公布的《“十一五”国家环境保护规划》中,也特别提到了应对气候变化和控制二氧化碳问题,突破了“九五”、“十五”、“十一五”规划中的污染物总量控制的范围,国际反应很好。

  要深入研究什么是低碳经济,英国和欧盟为什么热心低碳经济,中国怎么实现低碳经济,我国面临哪些挑战,在全球博弈中中国应该采取什么战略等问题。在印尼巴厘岛召开的联合国气候变化大会上,我国在会上表现出色,此次会议除减排目标外,还强调了另外3个以往较受忽视的问题:适应气候变化问题;技术开发和技术转让问题;资金问题。这3个问题是广大发展中国家极为关切的。但是,如何实现可操作的技术开发与转让?如何获得可实现的资金支持?这些也都需要提前进行深入研究。这些问题的实际进展,对于帮助中国应对气候变化、实现低碳发展至关重要。

  采用低碳经济的战略应对气候变化,如果能在我国付诸实施,许多环境与发展问题都可能迎刃而解。“两委”拥有一些环境、经济、气候变化等方面的专家,可发挥战略性研究的作用。

  

建立适合国情的环境标准
中国工程院院士、中科院生态环境研究中心研究员 汤鸿霄


  在我国的环境战略研究中,应该考虑符合我国现实国情的方针政策。高速发展的社会主义初级阶段有中国特色的环境战略究竟应该是怎样的?例如环境标准是环境管理控制的底线,它涉及环境政策的方方面面,如环境质量评价、环境建设投资、环境监督和突发事件评价、排污控制和收费、城镇给水建设和安全保障等。环境基准和环境标准是两个概念。环境基准是污染物对生态、人体产生影响的科学限度,是一种科学预期值,而环境标准简单地说是参照科学基准,根据实际上不同的环境条件,特别是国家或地区的经济实力制定的可以实现的政策标准。

  如果标准脱离近期可能达到的水平,就很可能会成为虚设的标志,反而产生一定的负作用,造成经济虚耗、矛盾加剧、认识误区等,相关的政策不能落实反而导致污染很难控制。目前欧盟与美国的环境标准是参考环境基准,根据其生活质量水平(平均2万~3万美元)和社会财力及多年环保建设积累而制定的,也是逐年修订提高的。我们一方面要适应全球化标准和国际商品需求的压力,另一方面也要考虑环境污染欠账太多,环保基础设施薄弱,投入远不能满足需求,生产工艺结构有待调整,广大群众生活水平差距尚大等实际国情。因此,不能简单地以适应国际标准为目标,立刻、统一要求解决所有环境问题,应该对不同地区、不同行业、不同阶段有各自的适用标准,特别是要尽快拟定突发事件的标准。对多种化学品要因时因地加以限定,要综合考虑相关因素及其他条件,不宜以单一指标确定环境控制措施,要逐步建立适合我国国情的、循序渐进的环境标准。

 

确保奥运期间空气质量
中国工程院院士、清华大学教授 郝吉明


  我认为,咨询委和科技委应关注奥运空气质量问题,环保总局应加强对此的领导工作。

  关于奥运期间的空气质量问题,环保总局与北京市政府已开过3次协调工作会议。事实上,“奥运行动规划”对空气质量做了明确的规定。北京市就臭氧问题专门上报了国务院(空气质量标准有臭氧的问题,只是与世界卫生组织的标准不一致而已)。对臭氧防治的研究应引起重视。前一段时期,中国环境科学院对臭氧问题进行了专门研究,中科院大气物理所也对这一问题十分关注,但从各方面的反映中,表现出对臭氧问题重视不足。我们必须正面并积极应对臭氧问题,尤其是在奥运会期间,应采取一切措施,有效控制臭氧浓度。



环境与健康应重事前预防
国家环保总局原副局长 汪纪戎


  我先谈谈节能减排目标实现的问题。我国的节能减排工作在2007年第三季度出现拐点,但是能源消耗的增量仍然大于存量,因此目前的拐点仅仅是有限拐点。把节能减排工作作为地方政府政绩考核的指标,可以有效促进节能减排工作的顺利进行。

  其次,要加大环境与健康研究的力度。环境问题和健康问题应事前研究,而不能末端治理。2007年已发布了环境与健康行动计划,这样可通过预防、事前干预等措施,实现环境和人类保护。

  最后,环境问题与贸易、税收存在一定关系。在贸易顺差的压力下,我国常常是输出环境、进口污染。因此,我们不能仅就环境研究环境,必须从民生问题考虑进行环境问题的研究。在这方面,我们可参考美国的环境保护政策。

来源:中国环境报 
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