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绿色减贫:2020年后扶贫政策必然选择

   2019-04-19


  张琦,北京师范大学经济与资源管理研究院书记、教授、博士研究生导师,北京师范大学中国扶贫研究院院长。长期从事农村扶贫脱贫和区域经济发展研究,主持有关扶贫脱贫等国家和省部委研究课题80多项,出版专著30余部,发表论文300余篇。

  中国环境报记者 江滨

  我国592个国家扶贫开发工作重点县中,80%以上地处生态脆弱区;绝对贫困人口中,95%以上分布在生态环境极度脆弱的老少边穷地区。国家重点生态功能区基本覆盖了14个集中连片特困地区,禁止开发区有70%位于国家扶贫开发工作重点县。这些数据透露着扶贫和振兴之间矛盾而又统一的密切关系。

  扶贫、开发、保护三者之间的矛盾和冲突如何化解?三者又该如何保持平衡?绿色减贫是一个很好的答案。它既使贫困地区的自然生态资源得到了保护,又为发展经济、改变贫困面貌提供了手段。那么,绿色减贫的成效如何评价?还有哪些待解问题?未来发展应怎样布局?带着这些问题,记者采访了北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦教授。

  中国的绿色减贫呈现显著的区域差异,东部地区绿色减贫水平明显占优,其他地区需要政府的合理引导,但总体绿色程度都在进步。

  中国环境报:生态与贫困问题是中华民族实现两个一百年奋斗目标过程中必须要补齐的短板,在贫困地区表现尤为突出。在您看来,绿色减贫在扶贫开发中具有怎样的价值?

  张琦:绿色减贫是以可持续的、环境保护和资源科学利用为导向促进贫困地区减贫的理念和行动,是生态文明建设在减贫领域的具体体现。其中包括两个含义:一是兼顾脱贫和生态协同发展;二是坚持可持续、可循环、绿色生产方式,实现贫困人口脱贫目标。

  从实际效果看,过去依靠高消耗的高速、非均衡工业化发展,不仅难以达到新时期消除贫困、实现均衡和谐发展的战略要求,反而导致了区域差距加大、贫困程度加深、脱贫时间延长、难度加大、社会不安定等隐患。而绿色减贫的根本点在于让减贫与经济、社会、生态环境实现长期稳定和谐。

  通过近几年的实践,绿色减贫新理念已经深入人心,生态扶贫一系列政策开始实施,一些新的绿色业态逐步形成。

  中国环境报:通过中国绿色减贫指数研究, 您认为中国绿色减贫有哪些特点,发生了哪些变化?

  张琦:《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》划分了14个集中连片特殊困难地区,明确提出连片特困地区是扶贫攻坚的主战场

  绿色减贫起源于对绿色贫困的认识和研究逐渐深入。绿色贫困可划分为正向绿色贫困、逆向绿色贫困和混合型绿色贫困。正向绿色贫困是因缺乏绿色资源和生态环境保护体系而导致的贫困状态;逆向绿色贫困是拥有丰富绿色资源和自然生态体系,但因交通不便、资源开发及产业发展落后等导致的贫困;混合型绿色贫困是介于两者之间的贫困。中国14个集中连片特殊困难地区中,三种绿色贫困兼而有之,其根本原因都是绿色发展的缺失。

  绿色减贫指数评价体系使用了经济增长绿色度、资源利用与环境保护程度、社会发展能力、扶贫开发与减贫效果4个维度27项指标(2016年修订为21项指标)。前两项一级指标反映绿色化程度,后两项一级指标反映经济发展程度,对11个片区505个县进行了指数排名。

  这种排名通过纵向反映进步的速度,横向反映不同地区的差异,各部分比较反映一个地区的发展短板,能够客观分析连片特困地区之间的绿色减贫差异,挖掘其原因和面临的问题。

  11个片区505个县的绿色减贫指数看,中国的绿色减贫呈现显著的区域差异,东部地区绿色减贫水平明显占优,其他地区需要政府的合理引导。总体来看,各片区在扶贫开发过程中对减贫效果的重视程度仍然高于对绿色发展的重视程度;各片区仍有差异,但总体绿色程度都在进步。

  中国环境报:目前,中国形成了哪些绿色减贫模式?还面临哪些实践难点?

  张琦:一个地区的贫困不仅体现在贫困人口自身的贫困上,同样体现在这个地区外部环境的贫瘠,即生态环境的脆弱性。在脱贫攻坚中涌现出许多具有中国特色的减贫新模式、新方法。

  绿色减贫模式主要包括环境友好产业发展、生态修复型扶贫、生态补偿型扶贫和生态移民为主的生态扶贫。

  其中,国家根据不同生态保护类型,确定了不同的生态补偿政策,通过生态补偿、提供公益岗位等方式,在一定程度上补偿保护区内农牧民损失,增加就业收入,已经成为相关贫困群众脱贫的重要方式。

  难点和挑战在于,绿色产业扶贫选择和持续性发展难,市场化条件下,依靠地方政府或贫困人口拓展新产业,难度比较大;贫困地区能够发展的绿色产业有限,同质化严重;实现绿色资源资产价值扶贫的路径、政策制度还存在诸多问题;绿色减贫的经验复制推广难,挖掘本地特色、打造本地符号、因地制宜,是绿色减贫亟待解决的问题;贫困人口如何真正从绿色减贫、绿色产业、绿色发展中获益,也是实践中的难点。

  中国环境报:政策和措施是政府推动绿色减贫的主要手段之一,在各地有哪些进展?

  张琦:党的十八大以来,我国在实施精准扶贫、精准脱贫过程中,中央及国家各部门各行业围绕绿色减贫出台了一系列政策措施,因地制宜探索出多种绿色减贫措施,绿色减贫政策及制度体系得以不断完善。

  归纳起来有4个特点:第一,生态保护与补偿方面的政策框架基本形成。一是生态补偿类的政策不断完善,财政支持力度不断加大,补助标准逐年提高;建立了相应的激励、考核、奖励制度,并向西部贫困地区倾斜;统筹山水林田湖草系统治理,生态补偿类型不断完善。二是以工代赈、公益岗位等间接性生态工程补偿政策稳步实施,对贫困人口脱贫有一定促进作用。第二,在绿色产业扶贫政策方面,形成了绿色农业和旅游扶贫两大主要扶贫模式。第三,易地扶贫搬迁政策实施成效显著。第四,在环境资源开发政策方面,形成了以三变改革为主要模式的资产收益模式、以光伏扶贫为代表的资源开发新扶贫模式,扶贫脱贫效果明显。

  2020年后,低收入人口和欠发达地区将更加集中在西部地区,欠发达地区与生态脆弱地区、主体功能区中限制和禁止开发区域将更加重合,有必要对不同地区的发展战略重新进行精细化定位。

  中国环境报:不同区域绿色减贫如何定位?

  张琦:目前来看,贫困地区与生态脆弱地区、主体功能区格局下的限制和禁止开发区域、少数民族地区、资源富集地区、边境地区以及革命老区高度重合。2020年后,低收入人口和欠发达地区将更加集中在西部地区,欠发达地区与生态脆弱地区、主体功能区中限制和禁止开发区域将更加重合。这些地区的人口多寡、贫困程度、自然资源、生态状况、发展前景、战略地位等情况截然不同,有必要立足减贫、面向未来,对不同地区的发展战略重新进行精细化定位。

  对于欠发达地区发展可以结合《主体功能区规划》和《生态功能区规划》,按以下不同功能进行定位:

  第一,生态脆弱地区。发展应减少人对生态的扰动,策略上做整体性的生态扶贫搬迁。

  第二,农产品提供地区。应在尽可能减少对环境扰动的基础上,以绿色资源开发、现代农业为主,并承接部分生态扶贫搬迁。

  第三,边境地区。以服务国家领土安全、恢复和保护生态为主,策略上以生态补偿、公益性岗位为主。

  第四,深度贫困地区。以目前三区三州为主,策略上以基础设施改善、公共服务均等化为重点,综合开展绿色减贫工程。

  第五,其他欠发达地区。策略上以绿色资源开发为主,实施综合性绿色减贫战略。可以按照区域范围、政策方向、功能定位、绿色减贫策略思路分类实施。

  中国环境报:2020年消灭绝对贫困之后,仍需解决相对贫困问题。您认为,中国绿色减贫的未来发展和战略选择将会朝向哪些方面?

  张琦:中国未来扶贫脱贫政策制度和减贫模式必将是遵循绿色发展和生态文明建设的基本理念来构建实施的,因此,绿色减贫是2020年后扶贫政策与制度的必然选择。

  2020年以后,国家应从战略层面上推动绿色减贫工程,部署制定《绿色减贫十年规划》,以瞄准区域、兼顾保护与开发为总体原则。具体体现在两个方面:第一,开发与保护并重、分区域实施,宜开发则开发,宜保护则保护。第二,以三个面向为原则,分类实施绿色减贫战略,即面向深度贫困地区、面向生态脆弱地区、面向绿色资源富集地区。

  总体思路上,第一,要坚持绿色发展与减贫相融合的底线不动摇;第二,尽快建立绿色减贫的各项法律和制度体系;第三,增强地方能动性,建立以贫困地区为重点和突破领域的评价考核机制、以贫困地区为重点和试点完善我国生态补偿制度;第四,积极探索包括碳汇交易制度、绿色生态金融等在内的绿色减贫市场化的路径和方法。

  来源:中国环境报201945日三版

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