环境保护部副部长 李干杰

（2014年1月6日）

同志们：

　　今天，国务院法制办、环境保护部、农业部联合召开《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）学习贯彻工作电视电话会议，主要任务是对学习宣传贯彻《条例》进行动员部署，进一步加强畜禽养殖污染防治，促进农业领域污染减排，改善农村地区环境质量。下面，我代表环境保护部，就学习、宣传和贯彻《条例》讲三点意见：

　　一、充分认识《条例》颁布实施的重大意义

　　2013年11月，国务院颁布《条例》，并于今年1月1日正式实施。《条例》作为我国在国家层面制定实施的第一部农业农村环境保护行政法规，其颁布实施是我国农业农村环保领域法制建设和生态文明制度建设的一件大事，是农业农村环保事业发展的一个重要里程碑。

　　（一）颁布实施《条例》是推进农业领域污染减排的有力抓手。据统计，2012年，我国规模化畜禽养殖化学需氧量和氨氮排放量为1099万吨和63万吨，占当年全国总排放量的45%和25%，占农业源排污总量的95%和78%。与第一次全国污染源普查结果相比，畜禽养殖化学需氧量排放总量虽然有所下降，但其在全国排放总量中占比则有所上升。因此，畜禽养殖是农业源污染减排的重点领域，直接关系到“十二五”污染减排目标能否如期实现。《条例》的颁布实施将为进一步强化农业领域污染减排发挥积极作用。

　　（二）颁布实施《条例》是改善农民生产生活环境质量的法制保障。农村地区良好的环境质量是农民健康和农产品安全的第一道防线。近年来，畜禽养殖污染对农村地区环境质量影响较大，对畜禽等农产品安全产生了一些负面影响，由于环境纠纷导致的信访案件也呈多发态势。《条例》的实施，必将有力促进畜禽养殖污染防治，在保护和改善农村生态环境方面必将发挥重要作用。此外，还可以推动畜禽养殖业转型升级，有效预防禽流感等公共卫生事件发生，保障人民群众身体健康，促进农村地区经济持续健康发展。

　　（三）颁布实施《条例》是推进农村地区生态文明建设的重要举措。生态文明建设实质上就是要以自然、资源、生态环境承载力为基础、以自然规律为准则、以永续发展为目标，建立与资源和环境相适应的发展方式、产业结构和消费模式，建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。农村环保是我国环境保护的短板，农村资源环境问题是制约生态文明建设的主要障碍。畜禽养殖环境问题既是农村环境污染防治也是农村资源合理利用的重大问题。解决畜禽养殖污染问题，有利于解决农村种养产业发展与资源环境不相适应的问题，改进农民的生产生活方式，是农村环保的重要突破口，是推进农村生态文明建设的关键环节。

　　二、认真学习领会《条例》的主要精神

　　《条例》共6章44条，内容系统全面，涵盖了监督管理体制、污染源头控制和治理、废弃物综合利用的扶持鼓励以及法律责任等内容。针对畜禽养殖污染主要来自粪便与污水等有机质、通过综合利用可以变废为宝避免环境危害的特性，《条例》的制定突出了以下指导思想和基本原则：

　　一是坚持保护环境优化经济发展的指导思想。《条例》在规定指导原则、主要措施、法律责任等方面都体现了这一思想，即在加强环境保护的同时，兼顾保障畜禽养殖业健康发展的需要，实现双赢。

　　二是坚持预防为主、防治结合，综合利用优先的方针。《条例》将统筹规划、合理布局和综合利用作为污染防治的基本原则，对废弃物的综合利用做出了详细规定。

　　三是坚持分类管理、突出重点的工作思路。《条例》适用范围为畜禽养殖场和小区，对规模以下养殖污染防治仅作一般性规定。考虑各地情况差异较大，明确养殖场和小区的产能规模标准由省级政府确定。

　　四是坚持奖惩并举、注重激励的污染防治策略。考虑到畜禽养殖业特点，《条例》将“激励引导”作为污染防治的原则之一，并设“激励措施”专章，从税收、价格、财政等多方面做出规定，鼓励和扶持畜禽养殖废弃物综合利用和污染治理。

　　具体讲，《条例》具有以下主要特点和亮点：

　　一是明确了管理体制。确定了环保部门负责畜禽养殖污染防治统一监督管理与相关部门分工负责的管理体制。环保部门负责畜禽养殖污染防治统一监督管理；农牧部门负责综合利用的指导和服务；发展改革部门负责畜禽养殖循环经济工作的组织协调。《条例》还规定了乡镇政府和基层群众组织配合协助的责任和义务。

　　二是强调了规划布局。《条例》规定畜牧业发展规划要统筹考虑环境承载能力和污染防治要求，合理布局，科学确定畜禽养殖的品种、规模、总量。同时规定畜禽养殖污染防治规划由环保部门会同农牧部门编制，应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确目标任务和措施。

　　三是完善了环境管理制度。进一步明确了禁养区制度，明确规定禁养区环境监管要求。结合畜禽规模养殖污染防治特点，对项目环评、“三同时”、排污申报登记、污染物达标排放和总量控制、限期治理等环境管理制度，作了相应改革和完善，提高了针对性和可操作性。

　　四是强调了激励措施。《条例》专设第四章共10条分别规定，污染防治设施建设可申请政府资金支持，生产经营有机肥的享受税收、运力等方面的优惠，购买使用有机肥的享受不低于化肥的资金补贴等优惠政策，畜禽养殖污染防治设施运行用电执行农业用电价格，制取沼气享受新能源优惠政策，沼气发电多余电量上网并享受上网电价优惠政策，政府可对畜禽养殖建设项目环评咨询收费给予补助等。

　　五是创新了管理方式。如明确了乡镇政府和基层自治组织在畜禽养殖污染防治中的职责；对污染严重的畜禽养殖密集区域由市、县人民政府组织制定方案进行综合整治；排污达标的养殖场和小区自愿签订协议进一步削减污染物排放量的，政府给予奖励等。

　　六是强化了法律责任。《条例》分别明确了政府、部门和养殖者在畜禽污染防治中各自的责任。政府要加强组织领导，部门要强化监管与服务，同时要落实养殖者污染防治主体责任。对违反《条例》要求的各情形，都明确了一一对应的处罚条款，提高了《条例》的执行力。

　　在贯彻实施《条例》过程中，应着重把握好以下三个问题:

　　一是将推动畜禽养殖产业科学发展作为解决畜禽养殖环境问题的重要指导方针。畜禽养殖环境问题是我国农业产业不断转型升级中产生的问题。改革开放以来，一方面，我国畜禽养殖业、种植业等产能和产量不断提高，规模化程度也不断提高，畜禽粪便等废弃物的产生量随之增加且日趋集中；另一方面，由于对畜禽养殖业的发展缺乏必要的环境政策引导，畜禽养殖业的发展主要依靠市场需求自由发展，一些地区，尤其是沿海人口稠密地区畜禽养殖过度集中，粪便等废弃物产生量超过当地农田消纳能力而不能被就地就近充分利用，造成污染。农村劳动力结构变化以及国家对有机肥的政策扶持不够，也导致畜禽粪肥在种植业领域应用的萎缩。这种状况导致土地有机质得不到必要的补充，许多地方土地地力下降，与此同时，大量畜禽粪便因得不到利用而成为重要污染源。为了解决这一矛盾，《条例》从生态文明理念出发，以制度促进种植业和养殖业平衡发展、促进畜禽养殖环境保护水平和畜禽粪便等废弃物综合利用水平的提高，采取对符合标准、环保设施齐全的畜禽养殖场和养殖小区建设予以用地等方面的优惠政策等措施，推动畜禽养殖业的转型和升级，推动循环农业、清洁农业、低碳农业等生态农业模式的发展，以此作为解决畜禽养殖环境问题的方针和理念。

　　二是将综合利用作为解决畜禽养殖污染问题的根本出路。“庄稼一枝花，全靠粪当家”。传统的农耕方式中，畜禽粪便作为宝贵的肥料资源还田利用，不会造成污染。但随着农业农村生产方式和生活方式的改变，农业生产更多地依赖化肥的大量投入，畜禽粪便逐步失去了原有的用途。据估算，每头出栏猪的粪尿如果按照工业污染的思路全部处理做到达标排放，大概需要200余元，这是畜禽养殖者难以承受的，更是一种严重的资源浪费。畜禽粪便是土地重要的有机质来源。《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》测算表明，按照主要污染物产生量折算，我国目前畜禽养殖量约为14亿头生猪当量。如果按照一些欧洲发达国家的约每亩地消纳3头生猪粪便的标准，我国还有充足的土地可以消纳利用畜禽粪便。所以，让畜禽粪便等废弃物实现还田利用，不仅经济上可行，而且有利于整个农业的可持续发展，理应作为解决畜禽养殖污染问题的根本出路。为此，《条例》将综合利用作为解决畜禽养殖污染问题的根本出路进行了一系列制度设计。

　　三是将加强环境监管作为推动综合利用、防治环境污染的有力保障。长期以来，我国环境保护重点在城市和工业，所形成的制度体系和执法监管体系也是依此而建，农业和农村领域基本是个空白。近年来我部开展的畜禽养殖污染防治专项执法检查情况显示，畜禽养殖场和小区依法履行环评手续的仅三成左右，通过环保验收的仅两成多，大量畜禽养殖场和小区在规划、选址、建设、运行的管理和污染防治及废弃物综合利用设施配套建设等多个环节环保措施落实不到位。为此，《条例》对畜禽养殖场和小区的环保责任和义务做出了明确规定，如要求畜禽养殖场和小区建设要符合畜牧业发展规划和畜禽养殖污染防治规划，要依法环评，要建设与其产能规模相适应的废弃物贮存等污染防治设施，建设废弃物综合利用设施或者委托他人处理废弃物，污染防治设施没有配套到位或者不能正常运行不得投入生产，排放污水等废弃物要达标达总量等。这些规定和措施，根本目的在于推动更多的畜禽粪便等废弃物还田利用，从根本上消除环境污染。

　　三、努力提高畜禽养殖污染防治水平

　　当前和今后一个时期学习贯彻《条例》，重点是抓好以下几项工作：

　　第一，认真组织好《条例》的学习宣传。各级环保部门要带头学习《条例》，认真组织开展多种形式的学习活动，如在相关专项培训活动中增加对《条例》解读的专题讲座、组织专题讨论等。中央政府网站、环境保护部网站和《中国环境报》都刊发了专家解读文章，国务院法制办、环境保护部、农业部三部门正在组织编撰《条例》释义等材料供大家学习参考。要会同相关部门开展面向畜禽养殖企业和广大养殖户的宣传活动，让大家了解和掌握《条例》的基本内容、颁布实施的重要意义，充分调动和发挥各方面的积极性，营造良好的社会氛围，共同推进畜禽养殖污染防治工作。

　　第二，全面摸清畜禽养殖污染防治工作的“家底”。各级环保部门要进一步了解掌握当地畜禽养殖业整体发展情况，包括品种、规模化水平、总量、布局等，要进一步深入了解粪便、尸体等废弃物的产生和处理、利用情况，了解畜禽养殖场和小区依法开展污染防治工作的情况，特别是环保措施落实与通过验收、污染防治和综合利用设施的配备以及畜禽养殖污染治理所需资金、政策支持的情况，做到心中有数。要尽快建立和完善畜禽养殖场和小区养殖品种、规模以及废弃物的产生、排放和综合利用等情况备案制度，夯实工作基础。各地环保部门要会同有关部门尽快开展污染严重的畜禽养殖密集区域调查摸底工作，推动地方政府尽早确定整治工作方案，落实治理资金和配套政策，落实整治工作任务。

　　第三，尽快出台相关实施细则和配套措施。我部将结合环评制度改革，推进简政放权，抓紧修订《建设项目环境保护分类管理名录》，商农业部对其中的畜禽养殖场、小区名录部分进行调整；抓紧研究制定《畜禽养殖场、小区建设项目环评技术导则》。各地要结合本地实际，抓紧出台《条例》实施细则，落实《条例》相关要求。特别是各省要抓紧研究提出本省养殖场和小区的产能规模标准，经政府批准生效后及时向环境保护部和农业部备案；在产能规模标准未出台前，各地环保部门可以暂按现行规模标准执行，避免出现执法监管空档；推动县级以上人民政府抓紧依法划定禁止建设畜禽养殖场和小区的区域（禁养区），尽快拟定禁养区畜禽养殖污染治理方案并开展专项治理工作。各级环保部门要积极协调农业、发展改革、财政、税务等有关部门，推动《条例》规定的各项有关扶持鼓励畜禽养殖污染防治和废弃物综合利用的政策措施尽早出台。

　　第四，切实抓好重点污染减排工程建设。各地环保部门要落实好《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》的相关任务目标，抓实抓好相关减排重点工程的实施。要落实好畜禽养殖污染物总量减排任务，利用好总量减排考核这一有力工具，严格区分还田利用与向环境排放，切实将提高畜禽粪便综合利用水平作为削减污染物排放的根本途径，防止通过简单压减产能换取减排量。

　　第五，加强畜禽养殖业的日常环境监管。我部将抓紧完成畜禽养殖污染物排放标准的修订，抓紧拟定畜禽养殖污染监测及其他相关标准和规范，为进一步加强日常环境监管提供支持。各级环保部门要加强畜禽养殖污染监测能力建设，将畜禽养殖污染纳入例行监测；要依法开展畜牧业发展规划环评工作，抓好畜禽养殖场和小区的环评及验收；各级环境监察部门要将畜禽养殖污染防治执法检查纳入日常监管，当作重点任务来抓，抓实抓好。

　　第六，强化技术服务和支撑。各级环保部门要切实加大对畜禽养殖污染防治相关技术的指导和服务工作，对畜禽养殖污染防治技术的研发推广予以重点支持，大力开展技术研发、示范和推广。

　　第七，部门联动形成工作合力。各级环保部门要主动加强与农业、发展改革等相关部门的沟通协作，建立信息共享、政策共融和共同监管机制，开展联合执法，形成畜禽养殖污染防治工作合力。

　　各省级环保部门要在2014年底之前，将本省落实《条例》相关要求的情况向环境保护部报告。

　　同志们，畜禽养殖污染防治工作任重道远，让我们借十八届三中全会的东风，以《条例》颁布实施为契机，求实创新，切实加强畜禽养殖业环境保护监管，促进畜禽养殖产业的优化、升级，为推进农村地区的生态文明建设和改善农民的生产生活环境做出新的更大贡献。

　　谢谢大家！