行政复议决定书

环法〔2007〕18号

　　钱左生和李惠兰等6人：

　　申请人：钱左生等3人

　　住址：北京市海淀区柳林馆南里甲8楼718号

　　申请人：李惠兰等3人

　　住址：北京市海淀区北京大学中关园平房261号

　　被申请人：北京市环境保护局

　　住址：北京市海淀区车公庄西路14号

　　法定代表人：史捍民局长

　　第三人：北京市海淀区市政管理委员会

　　住址：北京市海淀区西四环北路11号

　　法定代表人：周有建主任

　　钱左生等3人和李惠兰等3人（以下简称“申请人”）对《北京市环境保护局关于海淀区垃圾焚烧发电和综合处理项目环境影响报告书的批复》（京环审〔2005〕1066，以下简称“环评报告书批复”）不服，分别向我局申请行政复议。我局已依法予以受理。因两份复议申请书都是针对北京市环保局的同一行政许可行为，且复议请求相同，我局故予合并审查。

　　受理复议申请后，我局通知北京市环保局和第三人北京市海淀区市政管理委员会提交了复议答辩书，并将复议答辩书发送申请人征求了意见。我局与申请人、北京市环保局和北京市海淀区市政管理委员会分别进行了座谈，并实地踏勘了现场。我局对行政复议申请书、行政复议答辩书、申请人对行政复议答辩书的意见依法进行了审查，现已审查终结。

　　一、申请人提出的行政复议请求和理由

　　申请人称，海淀区垃圾焚烧发电和综合处理项目（以下简称“项目”）不符合现行环保政策法规规定，北京市环境保护科学研究院（以下简称“北京市环科院”）提供的环境影响报告书存在诸多不当，北京市环保局违法实施行政许可。申请人请求我局责令北京市环保局撤销环评报告书批复，根据周边地区的发展重新进行有公众参与和听证的环境影响评价,重新编制环评报告书并重新审批，并要求责令缓建该项目。

　　申请人提出如下理由：

　　（一）申请人提出行政复议在法定期限内

　　通过2007年1月24日新京报等媒体报道，申请人了解到该项目已通过环评审批。申请人复议申请期限应自2007年1月24日开始计算，复议申请符合《行政复议法》第9条的期限规定。

　　（二）评价机构与审批机关存在利益关系

　　评价机构北京市环科院是北京市环保局直属单位，与北京市环保局为上下级关系，其人、财、物与北京市环保局存在诸多利益关系，违反了《环境影响评价法》第19条第3款的规定。

　　（三）被申请人越权审批

　　根据《环境影响评价法》和《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（环保总局第15号令），2亿元及以上垃圾焚烧项目应由国家环境保护总局（以下简称“环保总局”）负责审批其环评文件。环保总局2004年12月2日《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》（环发〔2004〕164号）附录，其电力部分中包括了火电站。该项目投资10亿元，对环境可能造成重大影响，并属于火电站范畴。环保总局、国家发改委2006年6月1日《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2006〕82号）亦明确要求“生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书应报国务院环境保护行政主管部门审批”。因此，北京市环保局无权审批该项目环评文件。

　　（四）该项目选址不当

　　该项目堆肥为生活垃圾填埋，应执行《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-1997）中“生活垃圾填埋场应设在当地夏季主导风向的下风向，在人畜居栖点500米以外”的规定。但是，信息工程大学分校、西六建材工贸宿舍与厂区相对位置分别为325米和340米，小于标准要求的500米。

　　环保总局、国家发改委2006年6月1日《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2006〕82号）附件规定：“以下区域一般不得新建生活垃圾焚烧发电类项目：（1）大中城市建成区和城市规划区；（2）城镇或大的集中居民区主导风向的上风向”。六里屯垃圾焚烧厂规划于海淀新区核心区，位于海淀区拟建设的4个镇中心居住区和10个集中居住点中西北旺中心区和亮甲店的上风口。该项目选址不符合上述技术要点的要求。

　　该建设项目选址违反《城市环境卫生设施规划规范》（GB50337-2003）。

　　该项目严重威胁全市供水安全。报告书4.1（1）对强毒性物质二恶英排放影响的预测结果是“二恶英的最大落地浓度出现在下风向距烟囱1332m处”，会对京密引水渠和昆明湖造成污染。

　　该项目会产生电磁辐射，严重危害周边人民群众的身体健康。高压线、变电站、电磁波发射装置工作时产生不同频率的电磁波，引起人体各种生理生化反应和机体调节，使周边十几万居民直接受害。

　　（五）公众参与未遵守《环境影响评价法》

　　该项目环评批准前的听证会未向百旺新城各周边小区居民公示，剥夺了公众知情权和参与权，违反了《环境影响评价法》第11条的规定。环评报告书公众参与部分只介绍有利环境的一面，未提到污染危害，有误导嫌疑。公众参与主体人数少，不具有广泛性、代表性。北京市环保局未向社会公告听证申请权，审批程序不合法。

　　（六）该项目环评报告书部分内容与事实不符

　　海淀区政府网站介绍：“海淀区气候属温带湿润季风气候区，冬季寒冷干燥，盛行西北风，夏季高温多雨，盛行东南风。”但环评报告书4.1（1）称“海淀区主导风向为东北风”，其表述不科学且错误。

　　环评报告书5.1称“本项目有在线检测和超标自动报警等安全措施，以保证在10分钟内发现问题并及时更换，防止二恶英超标排放。”但据专家观点，二恶英不能在线检测，且检测难度大，成本高。

　　二、北京市环保局的主要答辩意见和理由

　　北京市环保局辩称，环评报告书的编制程序符合相关规定，内容完整，符合行政许可条件。北京市环保局审批该项目环评报告书程序合法，适用法律法规正确，请予依法维持。

　　其主要答辩理由如下：

　　（一）申请人提起行政复议已超过法定期限

　　北京市环保局于2005年11月11日作出环评报告书批复，并于2006年1月9日在官方网站上公布。申请人提起行政复议的期限应自其官方网站上公布环评报告书批复之日起开始计算,申请人提起行政复议已过法定期限。

　　（二）北京市环科院与北京市环保局之间不存在利益关系

　　北京市环科院是独立的、具有法人资格的主体，独立核算、独立经营、独立承担法律责任，与北京市环保局之间不存在利益关系。该院具有《建设项目环境影响评价资质证书》，符合《环境影响评价法》第20条的规定，北京市环保局审批由其编制的环评报告书符合法律规定。

　　（三）北京市环保局依法具有审批该项目环评文件的权限

　　该项目是北京市发展和改革委员会立项项目，不是国务院投资主管部门核准（审批）或由其核报国务院核准（审批）的建设项目，也不属于列入环保总局2004年12月2日《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》（环发〔2004〕164号）附录的项目。依据《环境影响评价法》第23条的规定和该通知第3条的规定，北京市环保局具有审批该项目环境影响评价文件的权限。

　　（四）该项目环评报告书编制程序合法，内容完整，符合行政许可条件，北京市环保局予以审批并做出《批复》符合法律规定。

　　1、该项目拟采用堆肥和焚烧工艺处理生活垃圾，应适用《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2001）。该标准中规定：“生活垃圾焚烧厂选址应符合当地城乡建设总体规划和环境保护规划的规定，并符合当地的大气污染防治、水资源保护、自然保护的要求”，并没有规定设置卫生防护距离的要求。《城市环境卫生设施规划规范》（GB50337-2003）规制对象为城市规划中的环境卫生设施规划，环评报告书编制及审批不适用该规范。

　　2、该项目环评报告书批复于2005年11月11日，不应适用2006年发布的《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2006〕82号）。即使按照该通知所附技术要点，北京市环保局的审查也没有疏漏：

　　（1）该项目由《北京市生活垃圾治理白皮书》确定，符合《北京市“十一五”时期环卫专业规划》和《“十一五”时期生活垃圾处理设施建设规划实施方案》，建设地点符合《北京城市总体规划（2004-2020）》和海淀北部新区规划要求。北京市发改委、北京市规划委、北京市环保局都按照固定资产投资程序，分别组织专家论证后审查批复。

　　（2）该项目设计采用先进成熟的技术和装备，不掺烧常规燃料，主要污染物控制指标能够达到或者低于《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2001）中排放限值，并安装烟气自动连续监测装置。垃圾渗沥液能够全部处理，焚烧炉渣就近进入填埋厂，飞灰进入北京市危险废物处置系统统一处置。二恶英设计排放浓度为目前发达国家采用的最严格标准（0.1ng/Nm3），远高于我国排放标准（1ng/Nm3）。烟尘、CO及NOX等污染物执行的排放限值均严于现行国家标准。这些控制指标被国内外同类焚烧厂证明在技术上可行。

　　（3）该项目环评报告书按照可能产生的恶臭气体等无组织排放源强计算并确定了300米的卫生防护距离，在卫生防护距离内没有村庄、住宅等环境敏感目标。同时要求在此范围内今后不再安排住宅、医院、学校等设施。

　　（4）该项目环评报告书设置了环境风险专章，制定了环境风险防范措施，防止环境污染事故发生。

　　（5）北京市垃圾处理规划将垃圾处理厂布局在城市几个方向。北京特殊的地理位置和地形，造成北京地区气象条件复杂，常年主导风向不明显。根据多年气象资料统计，海淀地区全年主导风向是东北风。该项目并不处于城镇和大型居住区主导风向的上风向。

　　3、垃圾焚烧发电厂不会产生电磁辐射污染。220KV及以下的变电站和输电线路，在变电站围墙和高压线外边导线20米范围以外，其感应电磁场数值远低于限值要求。

　　4、该项目环评公众参与符合《环境影响评价法》要求。建设单位和评价机构在报批环评报告书前举行了论证会、听证会征求有关单位、专家和公众意见。环评过程中采用项目情况公示会、专家座谈会、调查问卷等方式征求了公众意见，并在环评报告书中编写了公众参与篇章，阐述了对公众意见的采纳及解决方案。尽管《环境影响评价公众参与暂行办法》当时尚未颁布施行，北京市环保局仍然召开了专家评审会。专家经讨论认为，该项目在采取环评报告书中提出的各项措施达到相应排放标准后，从环境保护角度分析是可行的。

　　5、北京市环保局的审批程序合法，适用法律法规正确。北京市环保局依法受理了海淀区市政管理委员会的申请，并依据《环境影响评价法》、《地表水环境质量标准》、《地下水质量标准》、《城市区域噪声标准》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》等予以批复。因项目不涉及公共利益，也不直接涉及行政复议申请人与他人重大利益关系，因此不需要举行听证或告知利害关系人听证权利。

　　三、第三人北京市海淀区市政管理委员会的答辩意见

　　（一）该项目环评报告书没有违反《城市环境卫生设施规划规范》（GB50337-2003）的规定。该规范第4.6.2项规定：“生活垃圾焚烧厂宜位于城市规划建成区边缘或以外。”城市规划建成区是指城市中基础设施和地面建筑已经按规划建成的地区，一般指城市建筑集中连片的市区。该项目规划选址（海淀山后地区）大部分土地是集体土地，不是城市规划建成区。此外，《北京市城市总体规划（2004年-2020年）》的中心城用地现状图和规划图显示，北京市中心城1085平方公里面积不包括海淀山后地区。

　　（二）环评报告书认定海淀区主导风向为东北风没有错误。据海淀气象局提供的1996年至2005年的气象观测统计资料显示，这十年间海淀区东北风的发生频次最高。

　　（三）该项目环评公众参与没有违反《环境影响评价法》。该项目环评公众参与，采取了召开公示会、问卷调查、专家论证会等形式，这些公众参与活动在项目建设单位向环保部门报送的环评报告书中有专门章节详细描述，包括对公众意见的采纳与解决方案。此外，项目建设单位组织屯佃村、六里屯村、亮甲店村、西六建材等地居民代表参观了上海江桥垃圾焚烧发电厂和浦东御桥垃圾焚烧发电厂。

　　（四）该项目堆肥将生活垃圾中的有机成份和灰土成份通过微生物作用处理成为种植用基土或肥土，之后外运用于绿地用土。此工艺不是生活垃圾填埋处理，不适用《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-1997）。

　　四、我局认定的事实、理由和证据

　　经查，海淀区垃圾焚烧发电和综合处理项目在报批环境影响评价文件时计划由社会投资，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制”的规定，无需进行立项审批。2005年9月，北京市环科院编制完成《海淀区垃圾焚烧发电厂和综合处理厂项目环境影响报告书》。北京市海淀区市政管理委员会于2005年9月向北京市环保局申报环评报告书。北京市环保局于2005年11月11日以《北京市环境保护局关于海淀区垃圾焚烧发电和综合处理项目环境影响报告书的批复》（京环审〔2005〕1066）批复同意。后因该项目投资方发生变化，北京市发展和改革委员会2006年11月16日以《关于海淀区六里屯生活垃圾焚烧发电工程项目建议书的批复》（京发改〔2006〕2159号）原则同意建设该项目。

　　根据双方当事人提出的理由和证据材料以及我们的审查情况，我局认为：

　　（一）申请人的复议申请没有超过法定期限

　　北京市环保局虽然于2006年1月9日在其官方网站上公布了该项目环评报告书批复，但申请人未能得知该行政许可行为。申请人称通过2007年1月24日新京报等媒体报道才了解到该项目已通过环评审批。根据《行政复议法》第9条的规定，申请人提起行政复议申请的期限应自其知道该具体行政行为之日起开始计算。因此，我局认定申请人提起行政复议没有超过法定期限。

　　（二）没有证据表明评价机构与审批机关存在利益关系

　　环评机构北京市环科院是一家从事环境保护的科研机构，具备法人资格，独立经营、独立核算、独立承担法律责任，具有《建设项目环境影响评价资质证书》。

　　（三）北京市环保局依法有权审批该项目环境影响评价文件

　　《环境影响评价法》第23条第1款规定，国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目。该条第2款规定，前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

　　《北京市人民政府关于建设项目环境影响评价文件审批权限的批复》（京政函〔2004〕60号）第1条规定，市环保局负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：核设施以外的放射性、机密工程等特殊性质的建设项目；市政府或市政府授权有关部门审批的建设项目。

　　经查，建设单位2005年9月向北京市环保局申报环评报告书时，该项目属于社会投资项目，不存在立项审批问题。后因项目投资方改为海淀区政府，项目由北京市发展和改革委员会批复。依据上述规定，在这两种情况下，北京市环保局依法均有权审批该项目环境影响评价文件。

　　（四）关于选址问题

　　1、2006年国家出台新的限制性规定

　　国家环保总局、国家发改委于2006年6月1日发布了《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2006〕82号）。该通知对生活垃圾焚烧发电类项目做出了新的限制性规定，例如：在“可能造成敏感区环境保护目标不能达到相应标准要求的区域”，“一般不得新建生活垃圾焚烧发电类项目”等。

　　2、项目选址地区的周边人口和功能发生变化

　　该项目所依托的主要是六里屯垃圾填埋场。北京市环保局在1995年对垃圾填埋场进行环评审批时就曾明确指出：“从环境保护的角度考虑在此地建设垃圾填埋场是不适宜的，不采取妥善防治污染措施直接填埋垃圾更是绝对不能允许的”，“填埋场界外500米之内不宜兴建永久居住设施、现有设施应予搬迁”。

　　然而10年来，垃圾填埋场所在地政府并未认真落实上述要求，有关部门也没有按照北京市环保局1995年批复的“填埋场界外500米之内不宜兴建永久居住设施、现有设施应予搬迁”的要求，对垃圾填埋场周围的城市功能进行相应的规划控制，反而批准在附近接连新建了中海枫莲山庄、秋露园、百旺茉莉园等小区，使厂址周围的人口数量和环境功能发生了较大变化；原有的与厂区相对位置分别为325米、340米的信息工程大学分校和西六建材工贸宿舍，也未按要求搬迁。

　　因此，在现有六里屯垃圾填埋场旁新建垃圾焚烧发电项目，可能加重该区域居民的环境风险。

　　然而，根据《中华人民共和国立法法》第84条关于法律、法规和规章“不溯及既往”的基本规则，尽管前述2006年发布的《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》对在环境敏感区建设生活垃圾焚烧发电类项目作出了新的限制性规定；尽管项目选址地区的周边人口数量和环境功能在2005年到2007年间发生了较大变化，但是，就项目选址而言，北京市环保局根据2005年前的相关规定，批复该项目并无不当。

　　（五）关于环评公众参与问题

　　根据该项目环境影响评价报告书“公众参与”一章的内容，海淀区市政管理委员会和西北旺镇政府、镇人大组织了公示会，并邀请了附近工厂代表、村委会代表和村民代表参会；举行了专家论证会从环保角度对选址进行论证；向附近居民共发放了调查表100份，收回85份；在环评报告书中编写了公众参与篇章。

　　虽然该项目环评公众参与在程序上符合《环境影响评价法》的规定，但由于发放调查表有限，申请人认为公众参与人数较少，不具有广泛性、代表性。更为重要的是，近两年来该项目周围入住居民增多，导致可能受项目潜在环境风险影响的人数增加，公众已经通过群众来信、集体上访等不同方式，对该项目可能产生的环境影响表示了强烈关注。

　　据申请人称，他们根据相关环境专业人士和法律专家的建议，拟订了一份调查问卷，共发出了400份进行调查，收回387份，其中有效问卷358份。经对有效问卷统计分析表明，对拟建中的垃圾焚烧发电厂，有97.5%的被访者认为，其污染防治措施是不可靠的；有96.9%的被访者认为其会对周边环境造成不可承受的严重污染；其对周边经济发展和居民生活的影响，也分别有93.2%和94.9%的被访者认为是不利的。

　　此外，《环境影响评价法》中对“公众参与”仅有原则性规定，缺少具体的操作手段。为此2006年，国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号），对建设单位或者其委托的环境影响评价机构公开环境影响报告书的形式、公众参与建设项目环境影响评价的范围、方式及具体程序作了新的详细规定。

　　根据以上情况的变化，该项目在建设之前，应该扩大公众参与范围，在更大范围内充分征求周围现有居民对该项目的意见。

　　（六）经查，没有发现北京市环保局在审批该项目环境影响评价文件时程序违法。

　　以上事实，有以下证据为证，可以认定：

　　1、2004年7月16日《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）

　　2、北京市海淀区市政管理委员会2004年9月1日《关于对海淀区垃圾焚烧发电厂进行环境影响评价的请示》（海市政管字〔83〕号）

　　3、北京市发展和改革委员会2006年11月16日《关于海淀区六里屯生活垃圾焚烧发电工程项目建议书的批复》（京发改〔2006〕2159号）

　　4、北京市环境保护科学研究院2005年9月《海淀区垃圾焚烧发电厂和综合处理厂项目环境影响报告书》

　　5、北京市环保局2005年9月19日《行政许可受理通知书》（编号：评审2005-1628）

　　6、北京市环保局2005年11月11日《北京市环境保护局关于海淀区垃圾焚烧发电和综合处理项目环境影响报告书的批复》（京环审〔2005〕1066）

　　7、2004年6月24日《北京市人民政府关于建设项目环境影响评价文件审批权限的批复》（京政函〔2004〕60号）

　　8、全国人民代表大会常务委员会1999年4月29日《行政复议法》

　　9、全国人民代表大会常务委员会2002年10月28日《环境影响评价法》

　　10、《北京市城市总体规划（2004年－2020年）》

　　11、北京市市政管理委员会《北京市“十一五”时期环卫专业规划》

　　12、北京市发展和改革委员会《“十一五”时期生活垃圾处理设施建设规划实施方案》

　　13、北京市海淀区气象局1996—2005年风向频率玫瑰图

　　14、国家环保总局、国家发改委2006年6月1日《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2006〕82号）

　　15、国家环保总局2006年2月14日《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号）

　　五、复议决定

　　1、维持环评报告书批复

　　尽管国家环保总局、国家发改委于2006年发布的《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》对在环境敏感区建设生活垃圾焚烧发电类项目作出了新的限制性规定；尽管国家环保总局2006年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与环境影响评价的范围、方式及具体程序作出了新的详细规定，但根据《中华人民共和国立法法》第84条关于法律、法规和规章“不溯及既往”的基本原则，北京市环保局2005年对该项目环评报告书的批复，并不违反上述规定，其审批行为符合法定权限和程序。

　　因此，根据《行政复议法》第28条的规定，我局决定予以维持。

　　2、进一步论证前应予缓建

　　如前所述，北京市环保局1995年对该项目依托的垃圾填埋场环评审批时就明确提出了“填埋场界外500米之内不宜兴建永久居住设施、现有设施应予搬迁”的要求。但垃圾填埋场所在地基层政府并未认真落实北京市环保局的要求，厂址周围的人口数量和环境功能已经实际上发生了较大变化。

　　因此，在拟选址区域的环境功能发生较大变化和国家发布了关于垃圾焚烧场建设新的限制性规定的情况下，对该项目的卫生防护距离是否准确、周边环境容量是否能满足需求、工程地质是否符合条件、二恶英排放是否会污染京密引水渠、周边环境敏感点的环境风险防范措施是否有效等关键问题上，项目所在地地方政府与北京市环保局还需组织专家进一步论证。在完成论证之前，该项目应予缓建。

　　3、在更大范围听取公众意见

　　自2005年11月以来该项目周围入住居民显著增多，导致可能受项目潜在环境风险影响的人口数量明显增加，公众已经通过群众来信、集体上访等不同方式，对该项目可能产生的环境影响表示了强烈关注。因此，在该项目开工建设之前，当地政府、建设单位和有关部门应当在更大范围客观、全面、公开地征求公众意见，并做好沟通和协调工作。

　　4、未经核准不得开工建设

　　在完成进一步论证和在更大范围征求公众意见之后，该项目建设单位应当将进一步论证过程和征求公众意见的结果，报送北京市环保局核准；北京市环保局核准后应当公告，并报国家环保总局备案。

　　未经北京市环保局核准、公告并报国家环保总局备案，该项目不得开工建设。

　　钱左生等3人和李惠兰等3人，如对本复议决定不服，可以在收到本复议决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

　　二○○七年六月十二日

　　主题词：环保 行政 复议 决定

　　抄送：北京市环境保护局，北京市海淀区市政管理委员会。